正确认识大中型灌区特点深化灌区体制改革
冯广志
我国现有万亩以上大中型灌区5600处，灌溉面积3.3亿亩，其中超过30万亩的大型灌区220处，灌溉面积1.7亿亩。大中型灌区水土资源条件好，设施完好程度高，经营管理水平较高，是我国粮食生产的骨干基地，在农业和农村经济发展中有着十分重要的地位和作用。
一、正确认识大中型国有灌区特点和规律，是搞好灌区体制改革的前提
国有大中型灌区管理体制长期存在着诸多弊端。例如，国家投资加上农民集资、投劳，形成了灌区的巨额固定资产，名义上是“国家所有”，实际没有人真正负责，人人都有份，人人都不负责任。灌区老化损坏、效益衰减，农民生气，政府着急。再有，目前灌溉水费尚未达到成本，实收率不高，农民交上来的有限水费在一些地方被截留挪用，成为地方领导可随意支配的财源。灌区机构膨胀，人员臃肿，不需要的人硬压给管理单位接收。有限的水费收入被冗员“吃”掉了。灌区管理单位名义上是事业单位，但人事部门没有下达正式的事业编制，财政部门不安排事业经费，连户头都没有。如果说是企业，又不具有企业法人资格，没有企业的经营自主权。
党的十一届三中全会以后，大中型灌区进行了许多改革试验、探索，如经营承包、目标管理责任制、组建供水公司改为企业等。这些措施不同程度地起到了改进灌溉服务，完善工程设施，加强经营管理，提高经济效益等作用。灌区的改革为过去20年我国农业取得的巨大成就做出了贡献。但是，与社会主义市场经济要求比，与其他行业突飞猛进的改革相比，国有灌区体制改革没有质的突破，进展不快。到底改革应朝什么方向引导、灌区性质如何定、体制关系如何理顺、内部机制如何搞活，已成为亟待研究解决的问题。
笔者认为，大中型国有灌区与农民自己兴办的小型农田水利工程不同，也与工矿企业、科研设计单位不同。搞好灌区体制改革，首先要正确认识大中型灌区的特点，找出符合它自身发展规律的思路。
1．灌区是不以盈利为目的的农业基础设施，属于公共工程。大中型灌区规模较大，建设投资较多，少则几百万、几千万元，多则几亿、几十亿元，一家一户的农民建不起，甚至地方政府也没有足够力量兴建。灌区的服务对象是弱质产业——农业，主要任务是生产特殊商品——粮食，它的直接经济回报率较低，效益主要体现在社会效益，即促进粮食高产稳产，农民增产增收，保持社会稳定，为国民经济健康快速发展奠定坚实的基础。以盈利为目的的私人资金、社会资金不会投向灌区。因此水利产业政策规定，骨干灌溉工程由政府拨款建设，国外的大中型灌区也多是这种情况。灌区供水是保证农业生产正常进行的基础性服务，大旱的关键时刻，几天灌不上水，作物就会减产，甚至绝收，农民一年的生计就成问题。政府投资兴建的灌区有责任和义务为受益区众多用户提供周到服务。
灌区工程设施和灌溉服务具有天然垄断性。只要农业生产继续进行下去，水源条件不发生大的变化，灌区永
远不会“破产”倒闭。
2．已建成灌区的运行要适应社会主义市场经济的大环境。灌区供水是经过工程设施和运行管理人员劳动“加工”生产出来的，具有商品属性，不同于天然降雨。灌溉服务的供需双方有一定程度的买卖关系。农户使用灌溉水可以提高作物产量，改善产品品质，产生经济效益。灌区在“生产加工”灌溉水过程中的消耗，应当也有可能从用水户得到合理补偿。灌区不应当作为福利设施去管理，成为财政的包袱。要使灌区工程维护完好，良性运行，必须按成本计收水费。为了提高用水户对成本水费的承受能力，应当在不放松粮食生产、确保国家宏观上粮食安全的前提下，以市场为取向，逐步调整农业结构，增加高效益、高附加值农作物的比重。灌区要把工程设施和供水服务“经营”起来，严格成本核算，减少消耗，降低成本，减轻用水户负担。用水户在接受灌溉服务获益的同时交纳水费。对于遭受严重自然灾害、贫困或高扬程提水灌溉等特殊条件的地区，用水户无法承受成本水费时，应由财政对灌区的政策性亏损给予补贴。
应当注意，灌溉供水与城市、工业供水的很大区别是它有很强的季节性与随机性。作物生长耗水集中在几个月，错过了作物需水时间，灌区供水就没有价值。灌区供水还受到气候条件制约，遇到风调雨顺的年份，用户不需要灌溉。遇到特别干早年份，灌区供水有可能满足不了用户需求。这给灌区“经营”带来困难。
通过上述分析，可以看出，大中型灌区不能走向市场，成为投资者追求利润的企业，也不能空挂“国有灌区”事业单位的招牌，靠在政府身上吃财政的“大锅饭”。要在发挥基础设施为公众服务功能的前提下，建立适应社会主义市场经济、符合灌区自身特点和规律、有利于灌溉事业发展的新体制。
二、灌区体制改革的思路
1．以党中央、国务院提出的农业和农村经济体制改革总要求作为灌区体制改革的基本依据。
灌区体制改革必须从灌区实际出发，站到国民经济、农业和农村经济发展全局的高度，看待大中型灌区的地
位、作用、性质、任务，而不能只局限在部门、行业、单位的小圈子。要研究我国古代灌区管理的做法，也要研究外国的经验。简单地套用企业改革的做法是行不通的。总的目标是建立政府扶持、指导，用水户参与，自主管理，经济上良性运行的管理体制。
2．明确灌区性质。
由政府投资兴建的大中型灌区属于公共工程。作为有经济收入来源的经济实体，要在主管部门注册登记，取得法人地位，自主经营管理，任何部门、单位、个人不得随意干预其事务。灌区要按成本收取水费，做到自我维持。大中型灌区的这种特殊性质和法律地位，需要在有关法律中给予明确。至于起什么名称，在国外，有的叫“灌区”，也有的叫“公司”，无论叫什么，性质和宗旨是一样的。我国目前法律尚不完备，正在从计划经济体制向市场经济体制转变过程中，公司的名称容易使人误解，还是称“灌区”好。
3．理顺灌区体制关系。
政府要监督灌区为农民服务的情况，但是机构改革后的政府管不了，也不应当管灌区的具体事务。要让切身利益与灌区发展息息相关的用水户参与管理，条件成熟的时候，让用水户自主管理，这样才能体现利益、责任、权利一致的原则，真正实现这一目标后，本文开头提到的长期困扰灌区的许多问题就会迎刃而解。水费标准高还是低由用水户自己定，水费收得少，维修经费不足，工程坏了，影响灌溉。机构臃肿，养的人太多，必然水费成本增大，用水户不答应。灌区设施资产的所有权仍归政府，明确产权的目的与企业明晰产权不同，企业产权关系到利润分配。明确灌区产权的意义在于要有人监管这笔财产，不能让它损耗流失或破坏。灌区工程设施资产要通过法律手续委托给用水户代表组成的管理机构使用和管理，政府的财政、水行政等部门代表组成监事会对设施使用情况进行监督。让用水户自己管理大中型灌区是体制改革的最终目标，目前在我国暂不具备推广条件。问题是：第一，工程现状配套不全，破损严重，靠用水户自己的力量难以管理；第二，灌区管理人员的身份从国家干部转到用水户协会雇员，思想观念的彻底转变需要一个过程，涉及人事管理等许多具体问题；第三，用水户的主体——农民，素质相对较低，缺乏管理经验，须经过长期锻炼实践；第四，要有配套法规，从法律上解决用水户自主管理的法律地位问题；第五，灌区体制改革需与政府机构改革同步，政府职能不转变，灌区体制改革难以进行。
4．抓好试点逐步推广。
可以选择一些规模较小的中型国有灌区进行用水户自主管理改革试点。大型灌区规模大，涉及问题多，可采
取先易后难、分步实施的办法，即现有的灌区管理部门体制不动，与水利局的关系不变。选择部分支渠，建立支渠用水户协会，把整修后的工程设施，经过资产评估，履行法律手续、委托用水户协会使用管理。协会需经民政部门注册登记，取得法人地位，对设施财产和灌溉服务负法律责任。协会向灌区管理单位交足水费后，内部水费标准，由用水户自己民主协商确定。用水户协会应按渠系流域组建，避免不必要的行政干预。湖北、湖南、江苏等地改革实践证明，这种体制减少了管理层次和行政干预，水费搭车现象减少，农民的水费负担比过去减轻了，关心工程设施的程度增加了。
5．政府继续做好扶持、指导、监督工作。
灌区由用水户自主管理，水利局不是协会的上级主管。但是，作为灌溉业务的归口部门，不能大撒手，什么都不管。主要职责：第一是扶持，从各个方面支持用水户协会自主经营管理，历史原因造成的工程老化失修，要帮助协会修复完善。当发生人力不可抗拒的自然灾害或意外事故时，也要在资金、物资等方面给予支持。第二是服务，提供信息、培训、器材设备供应等服务。第三是指导，通过规划、技术政策、技术标准等途径进行技术指导。第四是监督，按照法律规定的范围对用水户协会的工作，包括工程设施资产是否损坏流失、是否有违法经营管理行为等进行监督。
6．开展综合经营。
流域或区域的水资源是一个整体，灌溉只是它多种用途之一。应按照合理、有效、综合利用水资源的要求，灌区在承担灌溉任务的同时，应尽可能兼顾向城市或工业供水、发电、养殖等任务。这既是合理利用水资源的需要，也有利于解决灌区单一为农业灌溉服务、经营困难的问题。国外不少大型灌区，政府为其开展综合经营提供优惠政策，把经济效益显著的和不大显著的合在一起统一核算，为实现经济自立创造条件。至于灌区承担的防洪、除涝、改善生态环境等纯公益性任务，则由政府拨款解决建设和运行管理经费。