坚持开发性移民方针搞好水库移民后期扶持
范治晖
水库移民是水利水电建设中必须解决的问题。水库建设征地不同于其他的工程，其特点是造成大面积的集中淹没和大规模的人口迁移，破坏了库区及周边地区长期形成的社会经济体系。水库建成后，库区及周边安置移民的地区重新形成稳定的社会经济体系需要几年甚至数十年的时间，在此期间移民与安置区居民之间矛盾冲突、不适应新的生产和经济活动、生活水平降低等引发了一系列的移民问题。我国水利水电建设移民的历史证明，由于过去在移民工作中只注意了淹没补偿和搬迁，缺乏有效的生产安置和必要的后期扶持，移民安置不够稳定并出现反复，大大增加了不合理的移民费开支。如何使水库移民安置得科学、经济、合理、有效，确保库区及周边地区社会稳定，保证水利水电事业顺利发展是水库移民工作的主题。
一、从我国国情出发，坚持开发性移民工作方针，加强对移民的后期扶持
经过对国内外已发生的水库移民案例分析，笔者认为水库移民安置政策基本有两类。第一类是按最小经济单元(如农户、农场)为单位支付一定款项后，由移民自己选择去向，这适合于受过一定程度教育，有技术特长的移民。发达国家普遍采用这种政策。第二类是采取社区整体迁移，由政府组织安排去向的移民安置政策。我国人口稠密，经济不发达，大多数移民的文化素质比较低，而且移民有强烈的乡土情结和集体感。第二类移民安置政策符合我国的国情和移民的心理要求，是我国进行水库移民安置的基本选择。
我国水库移民的实践说明，由于第二类移民安置政策在操作中涉及移民社区的方方面面，情况错综复杂，移民安置往往不能一次到位，后续工作内容很多：一是由于移民搬迁安置规划难以做到全面和足够深度、移民搬迁历时过长使原规划条件发生变化等原因，部分移民安置失败或达不到规划目标，需进行再安置或继续解决存在的遗留问题；二是水库运用后诱发库周地区产生浸没土地、滑坡塌岸等灾害，水库水位频繁消落产生不利的取引水条件以及带来移民交通、医疗困难等影响移民生产生活，需帮助移民克服和解决；三是移民搬迁后对新的生产环境不适应或新的生产条件尚未形成，需进一步进行指导和扶持。
上述三种后续工作内容实际上又是互相影响和交叉，本质上就是水库移民后期扶持工作，核心是对移民安置
后的生产生活进行再落实，使移民逐步发展并适应新的环境，经济水平得到恢复和提高，是落实开发性移民方
针的具体过程。因此，水库移民后期扶持必须坚持开发性移民工作的方针，围绕生产安置，帮助移民发展种
养业和工副业生产以及生产生活所必需的水、电、路等基础设施，使库区及移民安置区尽快形成稳定、完善的
社会经济体系。
新中国成立后，我国共兴建各类水库、水电站8万多座。这些工程的建设，在防洪、灌溉、供水、发电、
航运、水产养殖、旅游等方面发挥了巨大的经济效益和社会效益(仅发电一项每年创产值约200亿元)，这里面无不包含着水库移民作出的牺牲和贡献。因此各级政府有责任对水库移民进行后期扶持，使移民安居乐业。这
对促进库区社会经济稳定，维护国家社会稳定、经济发展的大局具有重要的现实和长远意义。
二、在开发性移民方针指引下，移民后期扶持工作取得了可喜的成绩
回顾我国水库移民的历史，移民安置政策基本上经历了两个阶段：
第一个阶段是50年代至70年代，这一期间是历史上我国建设水库、水电站数量最多，产生移民也最多的时期，全国共动迁水库移民约1000万人。这一时期的移民政策为单纯补偿，缺乏对移民的生产安排。特别是受“左”倾思想的影响，重工程、轻移民，许多水库甚至没有移民安置规划，盲目搬迁、草率安置，极大地损害了移民的切身利益，产生了大量的移民遗留问题。据1985年时的调查，当时这些移民绝大部分处于贫困状态，耕地缺、口粮少，住房简陋，交通不便，就医、饮水、用电困难等十分普遍，许多移民缺乏基本的生存条件。第二阶段是80年代以后，随着农村经济改革和发展，老水库移民遗留问题越来越暴露出来。国家开始注意处理移民遗留问题，专门设立了库区建设和维护基金，水库移民后期扶持工作开始起步。1986年，在总结几十年来水库移民经验教训的基础上，中央提出了开发性移民方针，彻底改变了单纯补偿性安置移民的做法。以此为转折点，国家一方面开始有计划地处理水库移民遗留问题，进行后期扶持；一方面对新建水库移民坚决落实移民安置规划，特别是落实移民的生产手段。1991年国务院颁布的《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》以法律的形式明确了“采取前期补偿、补助与后期生产扶持相结合的办法”的原则，移民后期工作步入了法制化轨道。
在开发性移民方针的指引下，在各级政府和有关部门的重视下，通过移民干部群众的努力，水库移民后期扶持工作取得了成效：
1．老水库移民遗留问题正逐步得到解决。库区基础设施得到加强，移民的农业生产条件得到改善，生活水平有较大提高。如中央直属的89座老水库，通过后期扶持，移民贫困人口的比例从1985年的80%下降到1996年48%，有20%的移民人均收入水平达到或超过当地平均收入水平，移民上访显著减少，为维护社会稳定的大局作出了贡献。
2．大多数水库移民的后期扶持工作及时开展，迅速巩固了新水库移民安置的成果，保证了水利水电工程的顺利建设和及时运用。新建成的陕西安康、江西万安、湖南东江、福建水口等大型水电站，地方政府积极落实了后期扶持的资金，并动员社会各方面加大对移民的扶持力度。特别值得一提的是利用世界银行贷款的水口水电站，通过因地制宜帮助移民发展生产和建设，库区面貌发生了巨大的变化，其开发性移民的成就得到了世界银行专家的高度评价。
3．积累了水库移民后期扶持的经验，摸索出一条移民后期扶持的路子。这10多年移民后期扶持工作的经验说明：移民后期扶持必须坚持开发性移民方针，因地制宜选择适合本库区发展的思路，制订切实可行、科学合理的移民后期扶持规划；移民后期扶持工作必须紧紧依靠各级地方政府，责任也要层层落实到地方各级政府；必须严格项目、资金的管理，确保项目扶持到移民村户，严防资金不合理的使用和流失；在国家有限资金扶持下必须帮助移民克服依赖思想，鼓励移民自力更生重建家园，形成国家、地方、移民共同振兴库区经济的大合唱。
4．水库移民后期扶持的管理逐步向规范化、制度化迈进。水利部、财政部陆续颁布了《水库移民专项资金管理办法》、《水库移民生产周转金管理办法》、《库区建设基金项目管理办法(试行)》等一系列的管理办法，制定了移民专项资金财务报表、统计报表制度。各有关省、自治区、直辖市也结合本地实际相应制定了有关办法和制度，逐步规范了后期扶持的管理，后期扶持工作也逐步由缺乏经验的无序状态向有序化发展。
三、进一步完善后期扶持政策。提高后期扶持工作的管理水平
在看到水库移民后期扶持取得成绩的同时，必须注意到其中存在一些亟待解决的问题。主要有：
1．有些水库的移民后期扶持政策落实不够。
一是老水库后期扶持标准偏低，许多移民遗留问题在短期内难以解决。仅1986年前建成的中央直属水库移民安置就涉及全国167个县，现已繁衍到场450万人，其中仍有210万人生活在温饱线以下，有159万移民存在缺粮问题，一半左右的移民不同程度存在饮水、交通、用电、医疗等困难，特别是有130万移民人均耕地在0.5亩以下，72万人耕地在0.3亩以下，缺乏最基本的生存条件。
二是新建水库中，以防洪为主的公益性工程后期扶持资金严重不足，直接影响到库区移民稳定。如河南故县水库移民有1.8万人，因电站发电少，年可提取后期扶持基金仅90万元，年人均仅50元，难以全面开展后期扶持工作。移民经常到地方政府和水库管理单位上访，成为不安定因素。
2．水库移民后期扶持的管理仍处于起步阶段，管理水平参差不齐，尚不能较好地适应投融资体制改革和市场经济体制的要求。主要表现在：后期生产扶持的管理仍基本沿袭计划经济体制下的做法，主要通过规划和资金计划管理，缺乏与瞬息万变市场的沟通；投融资体制改革后，移民专项资金不能周转使用，移民因竞争力低，得不到商业银行贷款，如果用移民资金以无偿方式扶持生产开发项目又容易导致移民之间互相攀比，诱发移民之间的矛盾及不稳定因素；各地移民机构设置形式不一，分别挂靠在政府办、水利、电力、民政、土地等多部门，管理形式不够一致，特别是非专业部门缺乏技术支持，项目立项、审批、实施、验收不够规范、严格，工程质量难以保证、项目效益不够理想。
针对上述存在的问题，笔者建议：
1．国家制定专门政策，落实老水库和新建防洪型水库移民后期扶持资金，在国家政策性贷款中增设水库移民后期扶持贷款，确保移民后期扶持工作顺利开展。
2．国家专门研究、规范水库移民工作的管理。一是理顺管理体制，改变条块分割、政出多门的情况，统一水库移民的安置及后期扶持政策；二是按照市场经济体制要求，制定统一规范的项目和资金管理办法，规范对水库移民工作的管理。
3．关于水库移民后期扶持工作具体的管理办法，对基础设施项目仍应继续坚持按规划进行部署，按基本建设程序管理；对于生产开发项目则不完全拘泥于规划，应把项目的前期工作和立项做为日常工作，进行项目储备，建立项目库制度，对市场前景看好的，及时从项目库中拿出列入年度计划进行实施，使开发性移民与市场经济有机地结合起来。