我国东中西部的防洪对策

王翔

    我国幅员辽阔，江河纵横，东、中、西部自然地理条件、降雨时空分布和社会经济情况差异很大，每年都发生程度不同的洪涝灾害，造成严重的经济损失和人员伤亡，防洪任务十分艰巨。由于东、中、西部的洪水特点和灾害特征不同，应采取不同的防洪策略。

一

    我国地势西高东低，地形复杂，按高度自西向东分为三级阶梯，第一级阶梯为海拔高程在400米以上的青藏高原，昆仑山、祁连山、唐古拉山、喜马拉雅山等祟山峻岭位于该高原。第二级阶梯为内蒙古高原、黄土高原、云贵高原等，海拔高程一般为1000至2000米。第三级阶梯为东北平原、华北平原、长江中下游平原和珠江三角洲，海拔高程大多在50米以下。这种独特地势，使我国东、中部成为全球最典型的季风区之一，从海洋带来的丰富水汽，导致暴雨洪水灾害频繁发生。同时，由于西部地区深入亚欧大陆腹地，来自海洋的水汽难于到达这一地区，使我国西北内陆成为干旱少雨的地区。

二

    目前，我国防洪存在的主要问题是：防洪标准普遍偏低，水土流失造成河道湖泊淤积严重，盲目围垦使湖泊调蓄容量不断减少，蓄滞洪区运用难度大，防洪技术手段落后。

    东部地区防洪存在的主要问题

    一是防御台风能力不高。我国大陆海岸线全长18000多公里，海堤总长13100公里，只有5600公里海堤达到
防洪标准。未达标海堤存在堤身断面小、隐患多的问题，不能抗御台风暴潮的侵袭。加之顶替预报等非工程措
施不完善，防御台风能力比较低，与当地国民经济发展的要求远不相适应。1997年11号台风和14号台风分别在浙江和福建登陆，达到50年一遇标准的海堤安然无恙，而没有达标的海堤几乎全部被台风暴潮冲毁，损失惨重。

    二是河口淤积严重，尾闾泄洪不畅。东部地区河道比降平缓，人海口受潮水顶托，河口泥沙淤积严重，尾闾泄洪不畅。海河干流、永定新河、独流减河河口地区的行洪能力仅为2800立方米每秒，比原设计的5800立方米每秒的行洪能力减少了3000立方米每秒。黄河以多泥沙而闻名于世，年均输沙量为16亿吨，其中4亿吨淤积在下游河道，8亿吨淤积在河口地区，4亿吨被输送入海。泥沙淤积导致河口以每年2公里的速度向大梅延伸。

    三是排涝能力差。大江大河下游地区地面高程普遍低于河、湖汛期水位，由于洪水出路不畅，高水位持续时间长，涝水难以自排，机排能力又严重不足，一但遭受暴雨袭击，很容易积涝成灾。

    中部地区防洪存在的主要问题

    一是大江大河主要堤防防洪标准低、险工险段多。长江下游干流主要堤防的防洪标准只有10至20年一遇，其中荆江河段只有10年一遇，使用蓄滞洪区后，也只能达到40年一遇。黄河如不采取分洪措施，黄河大堤的防洪标准只有10多年一遇，使用蓄滞洪区后，也只能防御60年一遇的洪水。其他大江大河一般也只能防御20年一遇左右的洪水。

    二是蓄滞洪区安全设施不足，运用难度大。我国共有98处蓄滞洪区，绝大部分在中部地区，区内有人口
1700多万人，耕地2900多万亩。一方面这些蓄滞洪区缺乏运用后的补偿政策，另一方面安全设施建设严重滞
后。近些年一些地区发生大洪水，按照防洪预案，应该适时启用相应的蓄滞洪区蓄滞洪水，以牺牲局部保重点，但由于上述两方面的原因，蓄滞洪区运用难度很大。

    三是河湖淤积围垦严重。中部地区多为宽浅河道，河道、湖泊淤积严重。过去由于法制不健全、监管不力，河道、湖泊被大量围垦，严重降低了河湖的行洪和调蓄能力。如洞庭湖由50年代的4000多平方公里，减少到目前的2691平方公里，面积减少40%，容量减少119亿立方米。

    四是病险水库多。中部地区共有水库3.9万座，占全国的46%。水库存在的主要问题是防洪标准低、工程质量
差、老化失修严重。尤其是中小型水库，大多建在偏远的山区，通信设施落后，一旦发生局部暴雨，极易造成水库出险甚至垮坝，对下游人民生命财产安全构成严重威胁。

    五是城市防洪能力差。中部地区共有城市245座，其中有防洪任务的城市226座。防洪标准低于10年一遇的城市有37座，10至20年一遇的城市有67座，20至50年一遇的城市有91座，50至100年一遇的城市有21座，100年一遇以上的城市有10座。有156座城市没有达到国家规定的防洪标准，占总数的69%。

    西部地区防洪存在的主要问题

    一是山洪、泥石流、山体滑坡等山地灾害威胁严重。西部地区山高、谷深、坡陡、土质疏松。由于一些地区
乱砍滥伐森林，陡坡耕作，植被受到较大破坏。这样的地质、地形、地貌条件，一旦出现局部暴雨，水流汇集
速度很快，并且携带大量泥沙，很容易发生山洪、泥石流和滑坡灾害。

    二是病险水库多。西部地区共有水库1.8万多座，占全国的21．6%。西部地区中小型水库较多，主要集中
在四川、云南等省。由于该地区经济较为落后，病险水库除险加固工作进展缓慢。西北地处黄土高原，水土流
失严重，淤积问题导致水库有效库容大量减少，降低了水库的防洪标准。

    三是水利工程管理水平落后。西部地区经济条件差，交通闭塞，人烟稀少，人员素质较低，水利管理水平
落后，工作比较薄弱，每年都有一些小型水库因管理不善而导致垮坝。

三

    针对我国防洪的严峻形势，东、中、西部都应加大投入力度，大力加强防洪工程建设，努力提高防洪标准。当前要把病险工程的除险加固作为重中之重，集中力量尽快完成。同时要重视非工程措施，在防洪信息采集传输、指挥调度、抗洪抢险等方面，必须配备一流的设备，采用一流的技术；在防洪队伍建设方面，应及时更新工作人员的知识，组建机动抢险队，建立一支高素质的防洪大军；在防洪决策方面，充分依靠现代科学技术手段，实行科学决策；在防洪重大技术课题研究方面，要组织有关单位进行联合攻关；在依法防洪方面，尽快制订《防洪法》配套政策，加大执法力度。此外，东、中、西部要根据各自的洪涝灾害特点，建议重点采取以下策略：

东部地区

    第一，加快标准海堤的建设进度。建设高标准海堤是沿海地区经济持续、快速、健康发展的重要保障条件。东部地区大都是经济强省，具有建设高标准海堤的条件。只要领导重视、措施有力、工作到位，就一定能加快海堤建设步伐。应制订海堤建设规划，在3至5年内，全面完成1.3万公里海堤的达标建设任务，重点海堤要高标准、高质量完成，一般海堤也要全部达标。

    第二，加大河道清淤力度。黄河河口清淤工程已经启动，要确保工程质量，保证河口地区有一个稳定的出
路。海河河口每年只能完成部分清淤任务，要加大力度。在部分中小河流也要抓好清淤工作。淮河入海水道工
程应尽快实施。

    第三，进一步完善非工程措施。要制订完善防台风预案。要切实加强防台风预警预报系统建设，在2000年
前，所有县市都要建设卫星云图接收系统。

    第四，努力提高排涝能力。各级地方人民政府要制订有效政策，切实加大投入力度，提高排涝能力。

中部地区

    第一，加强堤防险工险段、病险涵闸和水库的除险加固工作。大江大河目前存在的病险工程是影响防洪安全的重大隐患。各地应切实加大投入力度，宁肯少上几个新项目，也要集中财力、物力和人力，完成除险加固任务，消除防洪隐患。

    第二，加快蓄滞洪区安全建设步伐，制订蓄滞洪区运用补偿政策。应不断加大蓄滞洪区安全建设的投资力
度，完成安全设施的建设任务。要按照《防洪法》的要求，尽快制订蓄滞洪区运用补偿政策。

    第三，加强河湖清淤除障工作。要坚决制止在河道内设障，加大清障执法力度；要积极实施河湖清淤工
程，减缓河湖淤积对江河防洪的威胁；坚决制止围垦湖泊，确保防洪安全。

    第四，提高城市防洪标准。我国城市防洪实行市长负责制。《水利产业政策》规定：城市防洪属甲类项目
中的地方项目，城市人民政府是城市防洪工程建设项目的责任主体。各级城市人民政府，要制订有关政策，拓
宽城市防洪建设资金渠道，尽快使城市的防洪标准达到国家规定的要求。

西部地区

    第一，加强山洪、泥石流和滑坡等山地灾害的防御工作。防御山地灾害，要大力贯彻“以防为主，防治结合”的方针。城镇、厂矿和重要基础设施不能建在山地灾害易发区。要在山地灾害多发区建立监测点，加强观
测；要做好预警预报工作，努力减少人员伤亡；要及时疏浚沟渠及中小河流，保持河道畅通；要坚决禁止乱砍
滥伐、乱弃渣，防止新的水土流失。

    第二，抓好水库除险加固和安全管理工作。西部地区经济不发达，应少上新项目，把有限的资金用于水库
的除险加固工作，确保水库防洪安全。国家也应加大对西部地区的扶持力度，同时要提高水利工程管理水
平，增强人员素质，特别是要加强对小型水库的安全管理工作。

    第三，大力开展水土保持工作。要坚持不懈地开展水土保持工作，坚持统一规划、沟坡兼治、工程措施与非工程措施相结合的方针，形成层层设防、节节拦蓄的防治体系和以小流域为单元的治理格局，从源头上减少泥沙的来源，逐步减缓中下游河道的淤积。