加强水利机械产品质量监督完善生产许可证制度
乔世珊
1986年水利部开始对生产水工金属结构产品的企业实施生产许可证制度，并按行业标准进行技术质量监督，随后又陆续对可能直接影响水利工程安全运行的有关产品以及其他需要行业统一规范的重要产品实施许可证或使用许可证。10多年来，许可证制度作为质量监督的一项有效措施，对于增强人们的法制观念，促进企业的质量管理工作，提高产品质量，规范市场行为，保障水利工程的安全运行，保护人民生命财产安全起到了重要的作用。今年2月15日，国务院办公厅发出了关于加强基础设施工程质量管理的通知，再次强调，必须把好市场准入关。要求各有关行业主管部门，通过制定规章制度，颁布资质等级标准执法检查，依法加强对建设市场的监督，对参加建设的单位资质认定和市场准入严格把关。3月4日，水利部正式发布了《水利工程质量事故处理暂行规定》，对设备、原材料供应的质量管理也提出了严格要求，把工程质量管理纳入法制程序。水工金属结构作为水利工程的重要组成部分，进一步加强对其质量监督、规范企业的生产行为、严肃生产许可证制度有着十分重要的意义。
一、生产许可证制度的特点
1．法制性。生产许可证制度，能够对生产企业独立、平等地按一定的规则进出市场起到法律保证。
2．强制性。生产许可证制度体现了国家和政府的意志，它无差别地为正常的生产秩序与经营活动提供保护和稳定有序的保障条件，惩罚各种违规行为，保证经济运行的正常秩序，具有较强的强制性。
3．公开性。生产企业应具备什么条件和能力，承担什么责任和义务，通过明确的条文用法规形式予以确认和规定，使监督检查者有法可依，使生产经营者有章可循，使客户或消费者有理可述，维护了社会公众利益。
4．客观公正性。许可证由政府委托专门部门组织专业机构检测验证，审查合格后颁发。是由生产行为主体和消费者以外的第三者所实施的异体监督，不受供需双方任何意愿的约束和影响。因而能够真实、准确、全面、公正反映生产者的生产能力、生产水平和产品质量，具有客观公正性。
5．不可转让性。生产许可证作为市场经营主体持有的一种合法的资质，是经国家授权的权威部门认定的对特定对象、特定产品并有特定时间限制的有效依据，具有明确的针对性，是“对号入座”的“入场券”。
它的颁发有严格的限定条件与对象，是不可转让的法规性凭证，任何转让、出租的行为都是违法的。
二、水利部产品质量监督和实施生产许可证制度的基本情况
水利部于1986年成立了许可证办公室，挂靠水利部机械局。该机构运作以来，制定了产品质量监督和许可证制度的一系列实施办法，并组织起草了80多个相关的产品标准，成立了产品质量标准研究所和6个专门的检测中心，按照行业标准和国家技术质量标准对有关产品进行检测，合格的颁发生产许可证或使用许可证。这项工作经历了由不认识到认识，由不重视到重视，由不规范到比较规范，由不健全到比较健全的过程。除水工金属结构产品、启闭机械颁发了生产许可证、使用许可证外，还对岩土工程仪器、水文仪器颁发了生产许可证，对混凝土电杆颁发了使用许可证，对水工金属结构防腐蚀作业颁发了资质证书。已有250多家企业获得了近700张上述产品的生产许可证、使用许可证，为保证水利工程的安全运行起到了重要的作用。下一步将对灌排设备、水利专用起重设备、大坝安全监测仪器颁发使用许可证。这项工作从一开始就得到了国家技术监督局的大力帮助、指导与支持，也已经逐步得到了水利水电行业的公认，并已正式列为工程项目招标投标制、工程监理制、合同管理制的重要内容。目前中型以上的工程包括三峡工程在进行设备招标时都将持有水利部颁发的相应产品的许可证或资质证书作为企业投标的必备条件之一。
为了配合发证工作，我们还强化了与此配套的其他质量监督管理工作，主要有以下几项：
1．修订完善水利机械产品质量标准
1990年以来我们已经制订、修订了50多项产品质量标准，1995年以来编写了《水利水电工程钢闸门设计规范》，《水工金属结构防腐蚀规范》、《水文自动测报系统通信电路设计规定》、《泥凝土搅拌楼(站)技术条件》、《大坝自动化监测系统设备基本技术条件》等重要产品的行业标准，并对这些标准进行了广泛的宣传，同时仍在对一些过时或落后的标准进行重新修订。
2．加大对生产一线关键岗位人员的培训，做到持证上岗
多年采坚持对从事水上金属结构主产关键岗位的焊工、无损探伤人员、检测人员与防腐蚀操作人员、防腐蚀质检人员进行培训、考核、颁发合格证书，要求持证上岗，已获证的焊工有近13008，无损探伤人员103名，防腐蚀操作工480名。
3．全面推行水利重点工程重大装备的监造制度
1995年颁发了部[1995]424号文，开始了对设备监造工程师的培训与颁发资质证书工作，已举办了16期监造工程师培训班，有700多人培训合格，有537名工程技术人员获得监造工程师资格证书，今年以来已开始了对监造单位的资质审查工作。
4．制定质量监督与管理的一系列办法
根据水利行业的特点和工程需要，1994年以来相继出台了《水工金属结构产品生产许可证实施细则》、《水工金属结构产品生产质量体系审查办法》、《水工金属结构产品质量检测及评定办法》等8个规定，以部文下发到各有关单位，推动了水利机械行业的质量管理工作。
5．大力推行ISO9000体系认征，加快与国际质量标准体系接轨的步伐
近两年来已有10多家水利机械企业通过了ISO9000体系认证。有越来越多的水利机械制造企业对ISO9000体系队证开始重视起来，正在组织人员培训，接受专门机构咨询，为认证工作积极做好准备。
6．建立和完善质量检查与监督体系
1997年部成立产品质量监督站，并将此机构挂靠机械局。总站成立后已积极开展了日常抽查与跟踪调查活动，使质量监督工作走上经常化、规范化。
三、适应改革开放新形势的发展，完善生产许可证制度
虽然在生产许可证制度实施以来，我们取得了较大成果，但是也暴露出我们工作中的一些薄弱环节：一是对实施生产许可证制度的重要意义宣传不够、认识不足，致使有的工程单位对生产许可证了解不多，理解上有偏差，执行上缺乏力度，有的工程招标投标中不注意查验证书，使有的企业无证或使用假证承担合同。二是配套措施跟不上，重发证、轻监督；重工程、轻监造。尤其是发证后的跟踪监督力度不大。有的企业取证前认认真真，取证后马马虎虎，产品质量大大下降。有的工程注重安装过程的验收，忽视了制造过程的控制与检查，留下了制造缺陷。三是标准老化严重，难以适应新产品、新材料、新工艺的使用。有相当一些产品标准落后，需要更新与修订。有的标准已使用10多年没有修改，有的产品甚至没有行业标准，产品质量难以控制。四是现有产品质量监督、检测人员的业务素质亟待提高，知识老化情况严重。产品质量监督是一项实践性很强的技术工作，现有人员的实际能力普遍偏低。特别是缺乏高层次的对质量监督能够进行综合指导的复合型专家。
为保证水利工程的安全运行，必须强化现有的产品质量监督体系，改进工作方式，使生产许可证发放工作更加科学、规范。重点抓好以下几项工作：
1．统一、规范生产许可征的发放
要用改革与创新的思路开展质量监督工作，将观念创新、制度创新、知识更新相结合，改变传统的部门观念，树立全行业、全社会的质量监督意识。生产许可证的审核工作要向综合性专家咨询转变，质检中心要向社会化服务方向发展。
2．强化配套措施
大力推行重点产品监造和监造单位资质审查制度，对产品制造全过程实行有效的控制；继续推广ISO9000质量体系认证工作，提高企业的质量管理水平；认真做好发证后的抽查和产品质量跟踪调查，对存在产品质量问题的获证企业要组织重点复查，对不合格的企业要限期整改，问题严重的企业坚决吊销其许可证，并进行通报曝光；要积极制定有效的产品质量反馈办法，建立许可证发放公告制度，及时发布产品质量信息，提供工程单位参考；要强制推行水利工程设备招标投标验证制度，无生产许可证一律不得进入水利工程市场。
3．充实修订相关的产品标准，加快与国际标准接轨
对已经过时的标准要认真组织修改，经专家审定后重新颁布。要特别重视与新产品、新工艺、新材料应用相一致的标准制定工作，注意在引进和学习国外标准的同时要结合水利行业特点，不能盲目照搬照抄。水利机械的生产必须按标准设计、生产、检测与验收，要严格执行国家强制性标准和行业标准，没有标准一律不得进行生产。凡是无标准的产品一律视为不合格的产品。
4．尽快建立产品质量监督网
充分发挥质检中心、各流域机构、省厅有关部门的作用，完善公开监督制度，规范监督内容和监督标准，加大监督的力度，提高执法水平，把产品质量监督工作贯穿于生产制造、检测、验收、安装调试的整个过程。把不合格产品杜绝在出厂之前。产品质量监督总站要充分发挥作用，增强产品质量管理的科学性和有效性，在引导、协调、监督、服务等方面为企业的产品质量管理提供良好的外部环境。
5．加强对生产许可征申请单位质量管理体系的考查
企业必须建立权责明确的行政首长产品质量责任制，具有健全的管理机构，建立完善的质量管理规章制度，要有严格的设计程序、工艺纪律和质量控制手段、完善的标准、计量检测设施，以及能胜任质检工作的专业人员。
6．加速人才的培养与开发。
注意学习发达国家开展质量监督的经验，引进先进的检测技术和设备，重视实践经验的总结与实际工作能力的锻炼，建立与生产许可证相应的咨询专家库，充分发挥行业内知名专家的作用，并注意挖掘懂专业、懂管理、懂经济的创造性、复合型质量管理人才。