抗旱经费使用管理改革的探索

——关于河南省抗旱物资政府采购情况的调查

秦维明 凡科军

　　如何进一步提高抗旱资金的使用效益?河南省在利用抗旱资金进行抗旱服务组织建设的同时，进行了抗旱物资政府采购的有益探索。

　　一、河南省抗旱物资政府采购的基本情况

　　河南省是农业大省。干旱缺水是制约该省农业发展的主要因素。特别是近几年，干旱程度不断加剧，在1998年8月到1999年2月的200天时间内，全省有3700万亩小麦受旱。为了抗御特大旱灾，增强长期抗旱能力，河南省大力推进抗旱服务组织建设。尽管上级财政每年都拿出不少抗旱经费用于支持各地的抗旱工作和抗旱服务组织建设，但抗旱服务组织的发展还是远远不能满足抗旱工作的需要。究其原因，一个重要的方面在于以往对抗旱服务组织支持的环节上有一些漏洞。不少市县财力不足，资金调度困难，上级拨付的抗旱经费难以及时安排使用，甚至出现挪用浪费现象，经费安排和抗旱服务组织建设脱钩，资金不能及时转化为抗旱能力。为解决上述问题，河南省财政厅、水利厅提出了改革抗旱经费分配办法，用抗旱经费进行抗旱物资政府采购的设想，得到了省委、省政府主要领导的大力支持。

　　为了保证抗旱物资政府采购的顺利进行，河南省成立了以省控制社会集团购买力办公室(即将成立的省政府采购办公室)为牵头单位的抗旱物资采购组，办事机构由河南省财政厅、水利厅等有关单位组成。

　　1．采购预算编制程序

　　河南省财政厅、水利厅根据各地的旱情，确定了抗旱资金分配计划，并逐级通知到县。各县根据上级分配的资金计划和本地配套资金情况，以及抗旱工作的需要，将需要采购的抗早物资的品种、规格、数量等情况逐级汇总上报，并将配套资金汇至省财政厅、水利厅指定的账户。省财政厅、水利厅据此确定采购方案，实施集中统一采购。

　　2．招标程序

　　第一步，选取所需物资的生产厂家，通知他们参加竞标，省略了组织对竞标厂家进行考察的环节。

　　第二步，请各厂家携带有关文件、证明报到，由采购组组织专家对厂家的竞标资格进行审查。

　　第三步，各厂家按照产品分类，依次进行竞标。每类产品进行三轮竞价，其中前两轮竞价由厂家填写后，采购组对所有竞价厂家公布，第三轮竞价作为最后议标价，不对任何厂家公布。

　　第四步，采购组全体成员进行议标，综合考虑产品质量、价格、售后服务及15日内供货能力等因素，确定供货厂家及供货量。

　　最后，与中标厂家签订供货合同，要求在合同签订后15日内，将所定购的物资送达指定地点。

　　3．资金拨付程序

　　在签订的抗旱物资采购合同中，明确规定了货款拨付的程序。按合同规定，当到货50%时，付40%的货款；当全部到货后，付90%的货款；余下的10%货款，作为质量保证金，一年后产品无质量问题，再付给厂家。

　　抗旱物资到货后，由省里统一编号，交由抗早服务组织按照有关国有资产管理的规定进行管理，并保证其保值增值。

　　二、实行抗旱物资政府采购的意义

　　一是节省了资金。按照计划，这次采购需要资金3200万元，通过政府采购实际只用了2635万元，节约565万元。也就是说，用同样多的资金可以多购置17.6%的物资。二是保证了抗旱物资及时到位，改变了过去抗旱经费层层下拨，到基层后再购置抗旱设备，延误抗旱最佳时机的局面，克服了由于分散采购容易造成重复购置，产品质量和售后服务难以保证等弊端，大大提高了抗旱经费的使用效能。三是避免了抗早经费被挤占挪用。实行政府采购，市县只见资金计划和设备，不见资金，减少了资金流转环节，最大限度地保证了资金的安全运用。四是激发了企业支持抗旱工作的积极性。这种抗旱物资采购方式，大大降低了厂家的销售成本。通过竞价，各种产品的价格大幅度下降，平均降价幅度达12.8%，最大降价幅度达43.7%，厂家让利达439万元。一些厂家还纷纷捐献设备支持抗旱工作，金牛集团和飞马集团在采购会上各捐献了50台柴油机。

　　我们认为，河南省实行抗旱物资政府采购的意义决不仅仅在于节约资金、提高资金使用效率，更在于它探索了抗旱资金的使用和抗旱服务组织建设与政府采购工作有机结合的新路子。

　　1．抗旱物资政府采购实现了抗旱资金的使用和抗旱服务组织建设的有机结合

　　利用部分抗旱资金进行抗旱服务组织建设是抗旱资金使用管理上的重大改革。以往对抗早服务组织的支持，主要是通过资金的层层下拨，最后由服务组织进行采购。这样，由于环节多、基层缺乏全面的信息，难免造成资金的挪用、浪费，同样多的资金难以购买到同质同量的抗早设备，影响了抗旱服务组织的发展。实行抗旱物资政府采购，根据抗早服务组织的需要，保证了资金及时、安全地转化为抗旱设备，最大限度地增强了抗旱服务组织的抗旱实力，使抗旱资金、抗旱设备与抗旱服务组织的建设有机地结合起来。

　　2．抗旱物资政府采购实现了抗旱资金的使用和政府采购工作的有机结合

　　政府采购制度是公共财政体系中的重要环节，是在社会主义市场经济环境下国家财政管理直接支出的基本手段。实施政府采购制度，通过编制科学的采购预算，防止重复采购和盲目采购。抗旱物资政府采购，通过将抗旱资金由省里直接支付给供应商的方式，减少了资金的流转环节，使财政管理职能从资金分配延伸到使用环节，从货币形态延伸到实物形态，防止了挪用资金及由此产生的一系列问题，同时利用采购记录还有利于加强抗旱设备国有资产的管理。

　　三、存在的问题和建议

　　这次抗旱物资政府采购活动是河南省第一次实行政府采购，也是全国第一次利用抗旱资金进行抗旱物资采购。尽管取得了比较好的成效，但也有一些问题需要进一步的探讨。

　　1．抗旱物资实行政府采购的规范化问题

　　缺乏规范的管理办法，难以保证抗旱物资政府采购的顺利进行。河南省抗旱物资政府采购活动中，就发现了不正当的竞争行为。某企业以较低的价格竞标成功，但当与其签订合同时，该企业以生产中标型号产品非其强项而拒签，采购组不得不重新选定厂家和价格。政府采购需要有规范的管理办法，使采购行为和措施能够有章可循。虽然目前已出台《政府采购管理暂行办法》，但一些具体的办法仍在制订过程中，法规尚不配套，执行中遇到具体问题时操作困难。建议尽快出台配套的法规。

　　2．政府采购抗旱物资的有关费用问题

　　政府采购中必然发生一些费用，如会议场租费、专家评标费、商品检验费以及其他组织过程中发生的各项费用开支。这些费用开支的资金来源有两个：一个是向竞标企业收取，另一个是定标后从节约的财政资金中支付。抗旱资金是抗灾救灾性资金，从节约的抗旱资金中支付不符合有关规定。我们建议，明确防灾抗灾物资采购时，可以向竞标企业收取一定的费用，或向竞标企业出售标书的所得，用于采购过程中的各项费用开支。

　　3．抗旱经费投向问题

　　抗旱经费是国家财政资金的组成部分。它的安排和使用体现着国家的政策，尤其体现了党和政府对受旱地区的关怀和支持。利用抗旱经费进行抗旱物资采购，支持抗早服务组织的建设，但并不是要求财政安排的抗旱经费都用于这方面。抗旱经费的安排必须体现其抗灾救灾的性质，除可以用于抗旱物资采购外，仍可以用于抗旱油电费以及其他符合规定的补助。

　　4．政府采购办法的推广问题

　　河南省政府采购抗旱物资是抗旱经费使用管理改革的有益尝试。实践证明，这一做法是成功的。我们建议，将抗旱物资采购的做法在全国进行推广。同时，在其他能够实行政府采购的救灾性资金使用上，如防汛物资购置等也要积极进行政府采购的试点。