中国水利发展的战略性转移

张德尧 陈晓军

　　中国水利素有“大灾大治”的波浪型发展特点，即每隔一段时期伴随着新的紧迫的水问题出现而掀起新的投资建设高潮。认真冷静地反思，这些新的紧迫的水问题，在某种程度上也是多年来“重工程建设，轻资源管理”的结果，即当社会各行各业对水资源及水环境的各类局部性、隐蔽性、渐进性的不合理开发利用逐步积累成为影响全局的问题或达到一触即发的危机水平时，才被迫采取反应式的工程措施以对付水危机。因此，认真总结历史经验，把治水与建立社会主义市场经济体制的发展与变革紧密联系，实现水利发展战略从工程措施主导型(以下简称工程水利)向资源综合管理主导型(以下简称资源水利)的转变，对于保障我国21世纪水资源可持续利用具有重要意义。

　　一、资源水利是基于我国国情和社会经济可持续发展的必然选择

　　1．实施资源水利战略是我国21世纪水资源可持续利用的需要

　　①作为自然的约束条件，水资源总量和可利用量的有限性是难以改变的。据专家估计，在自然及人口等限制因素下，我国水资源可利用量的极限在水资源总量30%～40%之间，即10000亿立方米左右，再增加供水将极其困难。1997年我国总用水量已达到5560亿立方米，已占可利用量60%左右，而预计21世纪中叶我国人口达到16亿，城市化率提高到56%，如果按现状用水水平预测，2050年用水量将是目前的5倍，达到或超过我国水资源总量。

　　②北方地区水资源开发利用已达到极限，依靠本地资源难以新增供水。按照1997年取用水量，我国北方地区的水资源利用率，辽河流域为88%(耗水55%)；海河流域为178%(耗水111%)，黄河流域为103%(耗水67%)，淮河流域为91%(耗水51%)，已远远大于国际上公认30%的水资源合理利用程度和40%的最大利用上限。

　　③新建工程的社会、经济成本越来越高。所有易于开发的坝址均已经得到开发或正在开发。我国人口众多，耕地资源稀缺，新建工程将面临越来越大的非自愿性移民的社会压力。因此，今后兴建工程面临的社会问题将更多，技术难度更大，投资成本更高，建设周期更长。作为发展中国家，资金短缺将是一个长期制约因素。

　　2．由工程水利转向资源水利是深化经济体制改革，促进经济增长方式转变的需要

　　尤其是近20年来的改革开放，伴随着经济快速增长和各种独立的市场经济主体的大量涌现，我国的水资源及水环境的开发利用已日益社会化，城乡间、部门间、地区间相互冲突的竞争性利用日益加剧，传统计划经济的水资源管理体制及其以工程措施为主导的水利战略的局限性已日益显露。如以工程措施为主导的水利战略，依靠单一工程措施配置水资源，使社会经济发展过分依赖国家对水工程的投入，忽视水资源过度开发与自然环境退化的关系；水资源的无偿使用和不合理的供水价格导致了水资源和水环境价值的严重扭曲，导致对水资源和水环境需求的膨胀，国家对水工程建设与管理的投资与补贴不堪重负；“多龙管水”的行政体制，在农村与城市、地表与地下、水量与水质、流域与区域等方面条块分割管理作为自然整体的水资源系统，部门或地区间政策与管理相互磨擦、抵触，从体制上导致了水生态环境恶化、产业布局不合理。

　　3．实施资源水利是各级水利部门深刻转变职能的需要

　　在传统工程水利的内涵里，水的问题只是技术可行性和投资可行性(效益和费用)的问题，并且随着工程技术能力的提高，国家的投入问题更是成为解决水问题的关键。而政企不分体制所形成的自己评价工程并由自己负责建设的利益驱动机制，更加剧了各级水利部门“重工程建设，轻资源管理”的倾向，争取国家投资，加快水工程建设成为各级水利部门的主要目标，忽略了面向社会履行资源管理职能，政府的水行政主管部门演化为水工程建设单位，不仅使实施水资源统一管理内外部的体制阻力加大，也对水工程建设构成危害。如防洪能力的提高却刺激了对洪泛平原和湖泊湿地的开发，使每一次洪水的洪灾损失直线上升等。

　　4．由工程水利转向资源水利也是水利发展的自然趋势

　　西方发达国家水利发展的历程已清晰地显示了这一趋势。如以1965年美国颁布《水资源规划法》和六七十年代西欧各国对原有水法的重大修改为标志，西方主要发达国家的水利经历了一次重大战略改革，即在水资源开发利用达到一定程度时，由水工程开发为主转向以资源环境与区域经济发展相协调为重点的水资源综合管理。

　　虽然，水资源开发利用达到何种程度会发生这样的转变，由于自然地理气候及其水资源可利用性的差异，经济发展与文化价值观念的差异，国与国之间并非一致。但按照国际经验，当一个国家或地区的水资源利用率低于10%时，一般而言，不会受到环境资源约束，尚处于水资源大规模开发利用阶段；而利用率达到10%～20%之间时，环境资源约束显现，在加大投资增加供给的同时，应努力控制需求；而达到20%以上时水资源利用进入紧张阶段，并且对生态环境产生不利影响，必须加强水资源综合管理，严格控制需求。而利用率超过40%，即表明严重缺水，严重制约经济发展，并导致社会稳定和环境安全问题。1997年我国总用水量已达到5560亿立方米，即全国总体水资源利用率已达到20%，而我国北方地区的水资源利用率早已大大高出了这一比例，并且在全国范围内出现了一系列与水相关的严重的环境生态问题，实施水资源综合管理已是势在必行。

　　二、资源水利与水工程措施

　　工程水利与资源水利最大的差异在于其指导思想与目标的不同。工程水利注重水作为国家发展的经济资源的性质，以强化人对自然的控制为指导思想，以最大限度开发利用水资源为目标。资源水利不仅注重水的经济性质，更注重水是环境生态的控制要素的性质，以资源开发与环境协调为指导思想，以水资源可持续利用为目标。因而，不同于传统工程水利的“大灾大治”治水模式，资源水利不是被动地以反应式的工程措施对付水问题，而是适应社会主义市场经济体制，从以水工程建设为中心转向以水资源配置管理为中心，调控和引导全社会的水资源开发利用保护，积极主动地采取综合性措施预防或缓解未来可能出现的水危机。

　　从工程水利到资源水利是对水资源性质认识的进一步深化。江河以及与之相互循环交换的空中水和地下水不仅是水资源的载体，同时也是支撑和保障经济社会发展的水环境，其所具有的安全容纳洪涝的能力，供国民经济各部门用水以及水土保持等生态环境建设用水的能力，供发电、航运、渔业和水环境生态等用水的能力，安全容纳污染的能力等，构成了一个完整水资源环境综合体，存在一个可承载经济社会发展的最大极限，难以无限满足人类对上述各方面的需求。资源水利就是以可持续发展为指导，对水资源环境综合体进行整体性综合规划和配置的管理，并体现出不同于传统工程水利的特点：

　　1．注重从经济、环境、社会的角度综合管理全社会的水资源开发利用

　　水资源的开发利用要考虑水的自然特性和工程技术控制能力，重视在我国特有国情下区域社会经济发展与水资源(包括容纳洪水和污染物能力)承载力的相互依存关系，即在水资源开发利用必须满足经济社会发展，经济社会发展必须保护水资源的前提下，通过行政、经济、法律等政府或市场调控措施，引导或管理区域产业布局使之适应水资源的客观条件。

　　2．注重水资源综合管理规划

　　水资源综合管理规划要考虑水量、水能、水流等水资源经济要素的利用，水体的纳污和净化能力(亦是水资源要素)利用与保护，地表水和地下水等有形水体的利用，气候变化等，把空中水(降雨)、土壤水的利用纳入水资源规划和配置的范畴，同时要考虑国民经济用水，促进经济增长，把包括水土保持在内的水资源保护作为保障水资源可持续利用的基础，维护和改善水生态环境。

　　3．注重洪水与干旱风险控制管理

　　不仅要考虑以工程或技术措施满足社会经济发展对水资源及包括防洪能力在内水环境容量的需求，而且要高度重视以政府或市场调控措施在相互竞争性用户间进行水资源及水环境的可持续优化配置，充分考虑极端水文现象下工程措施的局限性，使一定技术标准下的水资源和水环境容量的有效供给能力与合理需求相互协调，使洪水和干旱风险最小化。同时，区别于注重经济和环境效益原则正常的水资源管理，对超出水利控制标准洪水与干旱(紧急状态)，依法实施以社会安全为原则的危机管理(如蓄滞洪、限制工农业用水，允许河流断流、超采地下水、牺牲生态环境用水等)，对受到分洪负面影响的民众给予公平补助，确保人民正常生活基本用水需求。

　　4．注重公众参与，建立科学民主的水资源管理决策机制

　　让地方政府、各部门用户参与区域或流域规划和管理决策过程，明确各自的获得资源的权利与承担财务责任的义务，通过预防性制度安排(如分洪、配水规定等)和法定程序协调各部门、各地区的利益冲突。

　　5．注重政府宏观调控与水资源开发利用社会化相结合，兼顾效率与公平

　　实行水资源行政管理与水资源开发利用相分离(包括水行政主管部门与水工程建设与运营的经济实体相分离)，大力推进水资源开发利用社会化，以市场原则开发利用水资源，政府运用综合规划和行政执法监督手段管理水资源的分配与控制。水行政主管部门不仅要代表政府运用价格或经济激励政策等经济杠杆引导、调控和管理全社会的水资源开发利用，提高水资源利用效率，也要大力运用政府投资或补助以及转移支付手段保障易受洪涝或缺水人口对水资源安全的需求，保证全体人民公平地享有基本水利服务的权利，保证粮食安全等国家重要社会经济目标的实现。

　　总之，针对我国水资源时空分布严重不均的特点，不仅要考虑实现水资源配置与生产力布局相协调须有相当规模的工程措施予以保障，更要考虑我国庞大的人口所导致的生存与发展的压力才是水问题产生的根本原因。因此，强调资源水利并不是要否定水工程措施，而是要纠正单纯从工程措施考虑问题的传统治水思路，把合理配置资源(包括资金)、提高资源利用效率(包括节水)和保护水环境作为一切工程措施的基础和水管理措施的核心目标。

　　三、构造实施资源水利的制度环境

　　从工程水利转向资源水利不仅是水利发展战略的重大转变，也是对传统水资源管理体制的深化改革。当前实施资源水利应从加强水行政主管部门能力建设入手：一是要加强水资源立法，积极依靠政府、人大以及各社会团体通过立法层面上大力推进传统水管理体制的改革；二是贯彻落实国务院批准的水利部“三定”规定，按照现有法律法规的授权，全面加强水资源统一管理。

　　1．抓住《水法》修改的重大机遇，重点解决有关体制改革问题

　　①建立水资源权属统一管理体制。建立健全国家水资源统一管理体制是实现工程水利向资源水利转变最基本的法制保障。要进一步理顺和明确水资源权属统一管理与开发利用产业管理的关系，水资源保护与水污染治理的关系，水资源流域管理与行政区域管理的关系，由水行政主管部门(包括流域机构)代表国家行使水资源权属管理，对全社会水资源开发利用实行统一规划、调配、发放取水许可证、征收水资源费、管理水量水质，建立分级管理、运转协调、行为规范的水资源统一管理体制。

　　②建立适应社会主义市场经济体制的水资源综合规划制度。应通过《水法》明确经国家批准的区域或流域水资源规划具有法律约束力，并制定相配套的《水资源综合规划条例》，明确社会各界共同参与规划编制的制度，使水资源规划过程不仅是技术成果的累积过程，而且成为国家、流域、地方建立相互协调的水资源综合管理战略和行动方案的决策过程，同时也是有关各方为实施上述战略和行动所承担财务责任的过程。将水资源综合管理与技术、经济、社会、环境等各方面利益有机地结合起来，使水行政主管部门依据反映全社会整体利益的规划实施水资源综合管理。

　　③建立市场调节与政府宏观调控相结合的水资源开发利用机制。即按照水资源权属管理与水资源开发利用相分开的原则，对包括水利部门在内的各行各业的水资源开发利用实行企业化、社会化，实行政企分开。在划分中央与地方事权、区别政府与市场作用领域的基础上，从以国家投资为主转向国家与地方费用共同分摊；从政府投资为主转向政府与社区集体、公营或私营企业与居民个人费用共同分摊；从水利一个渠道投资为主转向社会各行各业共同投资。无论是政府或非政府机构投资或管理的水工程都应经济自立，实行企业化管理，由受益者(包括政府)支付日常运行和维护成本，逐步将全社会对水资源开发利用的需求建立在市场机制的硬约束基础之上。

　　④建立社会公众参与管理的制度。应在总结我国民众义务投劳兴修水利经验的基础上，借鉴欧美国家现代水法，从法律上明确由各行业或地区用户组成的用水户组织的法律地位和作用，并赋予这类用水户组织在水资源统一管理的原则下参与水资源规划、水量调配、水质监督、纠纷协调，并按社区自治原则组织社区性防洪、供水和污水处理事务以及向国家缴纳有关水税费的职责。公众参与管理制度是与水资源权属政府统一管理、水资源综合规划、水资源开发利用社会化相配套的社会组织基础。在政府政策和规划的引导下，公众或企业通过社区组织参与水资源配置和保护的监督管理，并成为当地社区供水、防洪和污水处理设施投资者。

　　2．落实国务院“三定”规定，当前急需开展的工作

　　①贯彻国务院“三定”规定，全面推进水资源统一管理。贯彻国务院“三定”规定要着重解决当前水资源统一管理工作普遍存在的问题：一是没有按照国务院119号令实施取水许可制度或分部门审核、发放取水许可证的问题：二是水资源费城乡与部门分割征收管理的问题；三是水资源(节水)管理体制混乱的问题。通过理顺部门关系，建立水资源统一管理的体制和运行机制，为全面推进资源水利构造制度环境。

　　②深刻转变职能，切实履行水行政主管部门职责。通过机构改革，各级水利部门要对传统工程水利人力配置、机构设置和职能分工进行改革，切实将工作重点从传统的工程项目审批、建设和运行的管理转移到依靠法律法规对全社会水资源开发利用进行规划、指导、监督、组织、协调、服务等水行政政府职能的履行上。促进水利部门转变职能，必须改革传统的水利工作绩效评价指标。过去我们一直以投资规模、工程量作为评价水利工作的指标，甚至节水也以建成多少节水工程为标志。今后应把水资源统一管理、控制取水总量增长、水资源利用效率、水环境(包括湿地等天然纳洪环境)维护等资源管理的内容纳入各级政府的绩效考核指标体系，作为一个地区能否新建水利工程的重要的投资评价指标。

　　③切实加强对水资源开发利用保护的规划调控管理。建立水资源开发利用评价制度，即国民经济总体规划、城市规划及重大建设项目的布局必须要有防洪、供水和水资源保护的专项规划和论证；建立干旱期危机管理机制，重点在北方缺水地区，确立实施枯水危机管理的警报指标、枯水紧急状态的用水优先次序和强制性配水对策及管理执行程序；建立地下水可开采总量控制制度，加强地下水管理；划分水功能区，建立江河水体污染物排放总量控制和供水源地保护制度。

　　④制定用水定额，进一步加强取水许可监督管理，全面推进节水管理工作。当前应在全面借鉴和总结现有的行业用水标准的基础上，通过开展水平衡测试，尽快建立适应不同地区资源的区域与行业相结合的用水定额指标体系。在用水定额的基础上，通过取水许可年度取水计划审批和取水计量监督、水资源费征收等管理措施，组织、指导和监督各行业的节水工作。

　　⑤充分发挥价格等市场机制对水资源配置的基础性作用。大力推行累进制水价，即实行用水定额管理，对定额内用水实行保护性成本水价，超定额用水实行累进加价收费，既体现市场原则，运用水价促进节水，又维护社会公平，确保居民基本用水权和国家粮食安全政策的实施；研究并试点建立具有中国特色的水权制度，即在政府对水资源所有权统一管理的前提下，水资源使用权通过取水许可等法定程序有偿取得，并在法定的范围内有偿转让，建立水资源行政配置与市场配置相结合的运行机制，进一步推动水资源开发利用社会化、企业化，提高水资源配置效率。