浅谈水利改革与政府采购

周明勤 吴迪 于红

　　一、政府采购制度是对政府财政支出的管理制度

　　财政资金是国家通过税收等渠道无偿取得的，它的支出并不具备一个客观的效益尺度和天然的约束机制，因此，要能保证支出的公平、公开、高效，防止资金的浪费和腐败的产生，最大限度地提高资金的使用效益，避免对市场机制的人为破坏，必须建立起一个健全的支出管理体制和运行机制。政府采购制度，就是一个已经被西方发达的市场经济和宏观管理理论和实践证明是最成熟和有效并被广泛采用的财政支出管理制度。

　　政府采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。笔者认为，政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对政府财政支出的管理制度。这个制度的核心，就是把市场经济中的竞争机制引入财政支出管理中，并加以制度化、程序化。

　　国家对水利的投入是国家财政支出的重要组成部分。从水利工程建设来说，当政府决定修建一座水库时，确定由谁设计、建造、管理和花多少钱成了关键的问题。在传统体制下，具体承担者的选择在很大程度上是主观决定的。价格的确定最主要是采取“成本法”：计算要消耗多少物质材料、人工，考虑物价及其变动因素，换算为成本，再加上一定的利润，就算出了大体数字。这种做法，受客观条件变化、规划设计水平、建设管理单位水平和主管官员的能力及主观好恶的影响，根本无法达到客观、科学、公正，而且可能给腐败以可乘之机。同时，政府要加强管理，必须对每一项资金确定专门、详细的管理制度，制定详细的定额和开支标准等，工作量大，缺乏灵活性，很难符合实际工作的需要。

　　与此不同，政府采购的做法，是引进市场竞争机制，按照一系列公开的、制度化的程序，如招投标，来确定水利项目的承包商和项目金额。如果在市场机制已经比较成熟的条件下，竞争而产生的最低报价是最有效率的价格，该承包商将会获得这个项目。这里面实际上蕴含着这样一个理论前提，即一个理性的、成熟的、具备资格的承包商，应该有足够的经验和技术、管理实力对自身承担项目的形势作出科学和合理的预期，并作出比较准确的决策，而激烈的市场竞争和严格的法律会使承包商充分认识信誉对企业的重要性，从而避免欺诈行为，其最低的报价，就是最具效益的价格。这是符合市场经济资源配置基本原理的。

　　从这里我们可以比较清楚地看到政府采购的主要内容：科学、高效、目标明确的采购政策、完善的采购管理机构、规范的采购管理程序、公开的采购内容、公平的竞争性采购环境、客观严密的采购监督等。这就保证了财政支出从方向的选择一直到具体的实施都紧密地围绕着政府的职能，同时又充分发挥了市场机制的作用。国家(政府)职能发挥表现在利用财政资金这个杠杆，通过规划、组织、协调、决策和监督，调控资源向需要的地方进行配置。这正是政府采购的核心所在。

　　政府采购制度，在西方已经有一百多年的历史，有一套完整的理论和成熟的做法。目前，我国已有北京、上海、重庆、湖北、河北及深圳等十多个省市和国务院机关事务管理局等纷纷推出了试点办法，财政部近期根据各地开展的情况，专门颁发了规范性的管理文件，指导这项工作的健康发展，并将逐步推开，建立我国的公共财政体系。

　　二、水利实行政府采购制度的优点

　　水利支出是国家财政支出的一个重要方面，推行政府采购制度有以下几个优点：

　　1．能促进水利政府职能转变。水利政府职能，更多地应该体现在规划、组织、协调、决策、监督等宏观管理方面，而必须摆脱建机构、定人员、下计划、分资金这些传统的政企事合一、宏观微观不分的做法。政府采购制度正是联系宏观管理和微观运行的桥梁。

　　2．能有力地推动事业单位体制改革。事业单位是国家职能的微观承担者，它存在的目的在于承担政府赋予的任务。它可以不以赢利为主要目的，但是必须要取得与其自身利益相符的补偿资金，而且这个“补偿”必须体现出社会最小耗费(这样才能体现政府职能履行的高效)。现在国家明确要在三年内减拨所有的事业经费，就是要改变资金供应方式，利用市场机制分配财政资金，达到事业任务和经费的统一。如果现在事业单位不努力适应这一转变，将来就很难适应水利改革发展的需要。政府采购，正是实现事业任务和经费统一的有效机制，必将促使各单位充分发挥自身技术和管理优势，自我发展、自我约束。

　　3．能有效地培育和发展水利商品和劳务市场。政府采购可以通过向社会公开采购的内容，通过竞争性的购买行为，刺激所需的商品和劳务供给，从而形成和发展水利商品和劳务市场。

　　4．提高水利资金的使用效益，从制度上防止腐败和违反各项财经法律法规的现象发生。现行的管理体制下，权力缺乏有效的制约机制，决策受个人主观意志的影响很大，往往给腐败带来了可乘之机。而从另一方面，为了加强资金的使用管理，详尽的定额和高度严密的使用管理制度往往把有限的资金人为地分割成各种“专项”，僵化的资金管理和多变的实际情况之间产生了越来越大的矛盾冲突，“合理不合法”形成的违纪现象越来越突出。由于水利是国家资金投入比重很大的行业，这种问题就尤其显得突出。政府采购从制度上保证了资金的使用效益，同时又有助于打破过去僵化的经费分配机制，解决“事业经费”(人员机构经费)和“专项经费”(业务经费)之间存在的矛盾，可以在很大程序上避免不良现象的发生。

　　5．开放的市场可以吸引最先进的技术、最优秀的人才、最高水平的管理以及其他渠道的资金进入水利行业，合理竞争，优胜劣汰，形成水利发展的良性循环。