开发性移民面临的矛盾与对策研究

施国庆 陈绍军 顾茂华

　　开发性移民是我国首倡的移民方针，在国内外引起广泛重视。随着社会主义市场经济体制的建立与发展，在开发性移民中遇到了不少新的矛盾和问题。本文旨在探讨开发性移民遇到的若干问题与矛盾，并提出相应的对策与建议。

　　一、开发性移民面临的矛盾与问题

　　1．土地资源稀缺性问题

　　土地是人类生存的基本条件，是一切财富之母。耕地是人类社会最为珍贵的土地资源，在我国只占国土的10%左右，却要养活12亿的人口。随着人口的增长，耕地的减少，土地资源成为最稀缺的资源之一，人地矛盾日益尖锐。对农村移民进行开发性安置的前提是给移民提供足够数量、一定质量的生产资料——土地，尤其是耕地。其途径主要是开发利用“四荒”、将非移民的土地调整给移民或利用移民剩余土地进行改良以增加耕地面积和提高生产率。

　　我国人均占有各类用地面积低于世界平均水平，其中人均耕地1.5亩左右，为世界平均水平4.5亩的1/3；人均占有林地1.8亩，为世界平均水平13.6亩的1/7.5；我国宜农(农、林、牧)荒地面积约5亿亩，其中质量较好的仅1.5亿亩左右。这些荒地多分布在东北、西北等边远地区，交通甚为不便，环境条件恶劣，开垦所需投资大。就水库移民区而言，三峡、小浪底等库区移民大规模远迁到边远地区通过开荒造地安置不太现实。同时，这些库区多是人多耕地少地区，可开垦的土地大多已被开垦，以开发“四荒”为主渠道安置农村移民难度很大。而调整非移民耕地安置移民必然产生移民与非移民之间因争夺土地而产生的社会矛盾。

　　2．开发性移民资金供需矛盾

　　开发性移民成败的重要因素之一是能否投入足够的资金。土地资源开发需要大量的前期资金投入，土壤熟化过程也需足够的资金投入，开发利用“四荒”发展种养业更需要大量的资金投入，发展二三产业更是资金不可少。移民通过开发性生产来实现生产生活水平恢复目标，要以足够的资金投人为基础，所需资金的多少取决于开发的资金条件，移民安置前后生产条件与水平等，应根据开发移民安置规划，因地制宜地分析确定。我国农村移民开发性生产活动资金主要来源于农村土地补助费、安置补助费及集体财产(含村组企业)补助费，它们是根据淹没前的实物数量与物价水平计算的，即补偿投资。实际上，补偿投资与开发性生产投资往往存在相当大的缺口，即产生开发性移民资金的需求与供给矛盾。这一问题受种种因素限制往往很难完全解决，这必然影响开发性移民生产活动的效果，进而影响到移民安置效果，导致移民的次生贫困。

　　3．企业安置移民高投入、低效率、风险大

　　我国不少库区都将农转非安置作为农村移民安置的组合方式之一，而采取新建工矿企业安置移民的方式，其资金又多来源于土地补偿费、安置补助费与集体(含工矿企业)补助费。新建企业投资大，安置一名移民劳动力一般都需万元甚至数万元，人均费用远高于人均土地补助费，企业安置移民劳动的资金效率较低(是农业安置方式的数倍)，又由于经济环境、职工素质、市场因素、管理水平等原因，移民企业成功率低，风险很大。同时，企业安置的移民劳动力占用其他移民劳动力的补偿资金，损害了他们的利益，产生了移民群体之间的不公平，往往引发较大的社会矛盾。

　　4．库区主早产业趋同，产品单一化，市场风险大

　　一个水库的移民区因地理、资源、气候、土壤、环境等自然条件相差不多，交通条件、通信条件、文化、生活生产习惯等相近，库区生产方式与主导产业有趋同现象，如我国许多库区都将发展林业作为主导产业之一，在林果业又以柑桔、茶叶、板栗等为主，结果导致生产品种单一，市场销路不畅，产品严重积压，经济效益低下，移民产生次生贫困或脱贫后又返贫。

　　5．政府行为与移民意愿

　　开发性移民方针与政策为我国首倡，并成为我国水库移民的重要成功经验之一。开发性移民过程伴随着大量的“开发性”活动，开发性活动以获取利益为主要目的。换言之，开发性移民通过开发性活动增加经济收入，实现移民家庭经济的良性循环，达到妥善安置的目标。笔者认为，开发性移民活动的主体是移民自身，而不是任何一级政府机构。笔者发现，在许多库区开发性移民活动实施过程中，政府行为与移民意愿并不完全一致，甚至有激烈的冲突，在移民安置区的选择、土地分配、生产开发项目选择、移民生产安置方式选择，补助费使用，都或多或少存在着激烈的矛盾，笔者认为，政府行为虽然对事情考虑的因素比较全面，但仍应建立在与移民意愿基本一致的基础之上。在具体实施中，属于应该由移民自己决策的事，如土地的分配、生产经营、补助费的使用、生产开发项目的选择等等，应尽可能由移民自己负责，对移民安置去向、方式等重大问题，也应尽量组织移民进行广泛的参与，并充分尊重他们的意见。

　　6．权属与利益分配问题

　　开发性移民中遇到的重要问题之一是权属与利益分配问题，诸多移民土地补偿费、安置补助费、集体财产补助费的所有权与使用权，利用补助费兴办的企业所有权与使用权，整建制外迁移民区所在村组剩余土地的所有权与使用权问题，以及这些资产经营所产生的利益究竟应如何分配问题。

　　二、对策建议

　　1．在开发性移民活动中，组织尽可能广泛的移民参与。在各级政府组织与指导下，移民及其群体充分发挥其主观能动性，享有自身事务决策自主权，经济活动中更多地运用市场机制，减少不必要的行政干预。

　　2．适度推进农村城镇化和工业化进程。在移民安置过程中，因地制宜，适当集中安置移民，搞好供水、供电、交通、学校、医院、通信等基础设施建设，大力支持库区发展二、三产业，逐步稳妥地走农村城镇化和工业化之路。

　　3．适度推广农村移民“兼业”安置方式。采用农业与非农业活动兼顾的方式安置移民劳动力，避免因单纯农转非后企业安置与就地后靠生产开发导致环境容量不足产生的安置风险。即在有条件的安置区，既安排一定数量的土地(比单纯农业安置的地少，如0.5～0.8亩耕地)，又设法创造一定数量的非农业就业机会或非农业生产经营条件(在城市集镇郊区或公路边建房安置)，使部分移民劳动力从纯农业过渡到“兼业”(农业+非农业)，最终实现非农业安置。

　　4．明晰资金(产)和资源权属，建立收益分配机制。土地补助费、安置补助费、集体财产补助费等公共资金(产)所有权应属全体村(组)民，他们享有资金(产)支配权、决策权、投资权、收益分配权。

　　5．建立移民生产开发基金。利用移民资金计算中的预备费(价差预备费、物质不可预见费)、部分征地补偿费和后期扶持资金等，设立移民生产开发基金，并制定相应的管理方法，采用小额无息或低息贷款形式运作，优先鼓励移民家庭或联户申请使用。

　　6．逐村(组)进行农业安置移民环境容量详细研究。详细分析各移民村(组)的环境容量，科学计算、确定就地与外迁安置人数，优选移民生产安置方式，避免盲目后靠或异地农业安置及企业安置，减少风险。

　　7．研究水库移民安置稳定分析预警与对策系统。调查分析农村移民安置“失稳”现象与成因，进行水库移民安置“失稳”因素分析预测，研究相应的综合评价与预警系统。

　　8．研究并实施水库开发性移民经济体系。包括政府保障体系，组织保障体系，管理保障体系，资金与资源管理保障体系，社会保障体系。

　　9．研究企业安置农村移民问题，并制定相应政策。研究企业安置农村移民的投入来源，产权关系，分配机制、受益机制、收益风险及避险机制。

　　10．研究开发性移民活动对生态环境的影响，并制定相应的政策。避免开发性活动对生态环境、旅游资源的不利影响。从库区可持续发展的高度，规划和规范开发性活动，保持库区人口、资源、社会的协调发展。