加强新时期水利规划工作

关业祥

一、水利规划存在的问题

　　截至1998年底，全国共完成各类水利规划800多项，这些规划为我国水资源开发利用和水利工程建设提供了依据，保证了工程建设合理布局。但是，这些规划多数是在计划经济体制下编制完成的，在规划的指导思想和手段上有待更新。比如流域综合规划存在以下几方面不足：

　　1．规划手段落后，运作周期长。以往流域规划以现场考察、调查研究和综合分析为主，依靠经验较多，运用规划理论及模型和计算机管理的程度较低。编制一个流域综合规划，少则几年多则十几年才能完成。

　　2．规划往往落脚在某一工程建设问题上。从全局角度对流域防洪减灾、水资源开发利用进行总体布局研究，分析各工程之间的关联度，提出每个工程的开发建设条件及要求方面不够，而是花费大量篇幅对某一工程的建设必要性、方案及投资进行论述。

　　3．宏观综合分析不够。流域综合规划往往包罗万象、面面俱到，但缺乏宏观综合分析，对水与国民经济的联系及其部门协调关系，包括国民经济及社会发展对水的要求和水对国民经济及社会发展的要求两个方面、进行关联分析以及社会参与水利规划不够。

　　4．规划的可操作性和权威性不强。流域规划属研究报告和工程规划的成份较多，对规划的实施与管理研究较少。

　　5．受计划经济体制的影响，计划重于规划。50年代及80年代，我国完成了大量的水利规划，涌现出一批水利规划人才，但是总体来说，在计划经济体制条件下，计划便是国民经济发展和建设的基础依据，人们关心的往往是计划的安排和下达，不大关心规划的制定和执行。特别是一个时期以来，由于水利前期工作经费不足，水文资料收费与水利前期经费安排不协调等原因，水利规划工作严重削弱，人才流失。

二、水利规划要把握好的几个环节

　　1．贯彻深化改革的思想。当今，水利改革不断深入、科学技术日新民异，水利规划应更新观念，开阔思路，不能再走“规划规划，墙上挂挂”的老路。从事水利规划人员要更新思想，运用新技术、新方法、新手段，采用地理信息系统、规划模型等进行水利规划。强调水资源开发利用宏观研究，研究水利同国家宏观经济联系及水资源优化配置，同时还要研究我国加入世贸组织对水利建设的影响，提高水利规划的编制水平，缩短编制周期，增加规划的可操作性。不仅使水利规划成为水工程建设指导性文件，而且还要成为国家经济建设和发展布局的基础，成为加强政府宏观调控的依据。

　　2．适应两个转变的要求。水利规划要适应两个转变的要求，研究社会主义市场经济条件下水利发展的重大课题，水利工程的建设要处理好兴利与除害的关系，要重视社会效益，同时要重视经济效益和环境效益，区别不同类别水利工程，利用市场机制发展水利，建设水利工程，发展水利产业，壮大水利经济。水利规划和水利工程建设要按照两个转变的要求，着眼于高标准，走规模化、集约化和资源化的发展道路。

　　3．实行可持续发展战略。水利规划一定要遵循自然规律，坚持可持续发展战略，把可持续发展贯穿于水利建设的各个方面，力求一切水事活动均应有利于促进社会经济的可持续发展，水资源开发、利用、保护和管理应尽可能实现资源的高效利用和优化配置。进行水资源承载能力和水利可持续发展能力研究，制定有关水利可持续发展的评价标准和指标体系，指导全国水利可持续发展。在编制水利规划时，按照可持续发展的要求，把生态环境和水污染问题，水资源高效利用和优化配置放在十分突出的位置。

　　4．从讲政治、讲大局高度出发，处理好各种关系。编制规划的人员应具备较强的政治、业务素质和宏观规划能力，进行深入的调查研究和科学分析，从讲政治、讲大局的高度，处理好全局与局部、中央与地方以及地区间的关系，协调各方面矛盾，处理好国民经济各方面同水的有机联系和依存关系，更好地满足国民经济发展对水的需求，为国民经济建设服务。水利规划在实施过程中，更要讲政治、讲法制、讲大局、讲团结，尤其是地方和部门应顾全大局，严格按照规划内容和要求实施，水行政主管部门要加强水利规划的监督执行和检查，从防洪保安和水资源配置方面保证国民经济协调发展。

　　5．坚持解放思想实事求是的原则。水利规划要紧密结合我国社会主义现代化建设和水利发展的实际，按照国民经济和社会发展对水的要求，根据水资源的特点和分布，制定水利建设和发展的战略和计划。适应改革开放和社会经济发展的要求，加快水利工程建设，加速水利事业发展，并适度超前。

　　6．培养尊重自然规律的科学态度。江河有其自身发展和演变的规律。因此，江河治理、洪水控制、水资源开发利用与保护，必须尊重自然规律，由专门从事水利规划的科学技术人员，以科学态度进行深入研究，在揭示江河运动规律的基础上，进行水利规划，因势利导、因地制宜地治理江河，控制洪水，可持续地开发利用水资源。

三、加强水利规划工作的几点建议

　　目前，迫切需要采取有效措施，加强对水利规划的领导，寻求新的发展机制。

　　1．加强政府对规划工作的领导。水利规划属于政府行为，在社会主义市场经济条件下，规划是依法治水、加强政府宏观调控的手段和依据。要充分认识水利规划工作的重要性，加强政府对规划的领导。随着改革深入，从事水利规划工作的水利勘测设计单位要逐步由事业改为企业，工程设计也将进入市场，实行由项目业主委托以招投标方式承担的机制。水利规划是基础性前期工作，应由政府作为业主委托开展。政府要加强水利规划工作，以科学的态度，制定规划编制计划，组织规划思路讨论，进行规划指导，加强对水利规划实施的监督检查。

　　2．加强管理。水利规划包括水利发展规划、水规划和水工程规划三类。水利发展规划是政府根据社会经济发展要求，结合水规划，主要从发展角度，制定当前某一时期的发展目标、工程布局及建设计划，具有实效性和计划性，一般由政府部门或政府组织专业人员制定；水规划是资源配置性规划，需根据流域特征和资源分布情况，结合人口、土地等资源分布以及国家经济长远发展布局，主要从技术和资源角度，制定江河治理开发和资源配置的方案，具有整体、宏观的特点，一般由政府委托规划设计单位编制；工程规划是针对某一具体的重大水利工程，在项目立项前进行的综合研究，确定开发目标和建设规模。上述三类水利规划分全国、地方(或区域)不同层次。加强水利规划的管理，应制定水利规划管理条例及规划导则，按照水利规划的类型，严格规划任务书审定制度和规划审查、审批和监督实施。政府根据实际需要提出规划编制计划安排并委托编制，进行规划任务书的审定，规划审批和监督实施。水利规划编制应由具有相应资质的规划设计单位承担，规划审查由以专家为主组成的审查委员会负责，并广泛吸收各部门参加。

　　3．提高水利规划的法律地位。《中华人民共和国防洪法》已颁布执行，《防洪法》强调了防洪规划的编制和组织实施。要通过贯穿《水法》、《防洪法》，提高流域防洪规划的法律地位，并通过研究制定流域法以及对于重大的水利规划由人民代表大会审议通过等措施，提高水利规划的法律地位，加强监督，严格按照规划实施。建立规划同意书制度，水行政主管部门，应打破水利行业的局限性，发挥水利规划在水资源优化配置和管理，在防洪管理及调度指挥等方面的作用。任何水利工程和在河道上及规划保护区修建任何工程，都必须符合水利规划的要求，经水行政主管部门依据水利规划，批准工程建设的规划同意书。水利工程要严格按照基本建设程序，水行政主管部门要做好技术审查，从水资源配置、水土保持生态建设、水资源开发利用宏观布局和资金筹措等方面提出意见。

　　4．改进工作方法。在进一步注重调查研究和基础资料工作的基础上，改进工作方法，应用规划理论及模型、优化理论及模型、地理信息系统、计算机管理等现代技术手段，开展水利规划工作，进行水利规划动态管理，提高水利规划编制和管理的现代化水平。

　　5．增加投入。水利规划需要开展水文观测、地形测量、社会经济资料收集，进行基础资料分析和基本情况分析研究以及重大专题研究，不仅需要大量的前期工作经费，而且还需要一定的工作周期。因此，要加大政府对水利规划和前期工作的投入力度，建立稳定资金来源渠道，有计划地开展好水利规划。

　　6．注重人才培养。应建立一支政治强、技术精、经验丰富的水利规划队伍，特别要提高他们的宏观分析和战略研究能力。建议水利部成立从事宏观规划的水利宏观经济研究所，加强水利宏观研究和水利规划工作。