浅谈水行政征收存在的问题及发展对策

孟祥江

　　所谓水行政征收是水行政主管部门依据水法律规定，以强制方式无偿取得行政管理相对人财产所有权的一种具体行政行为。根据我国现行的法律、法规和国家有关政策规定，目前各级水行政主管部门征收的水资源费、河道工程维护管理费、水土流失防治费、河道采砂管理费、占用农业灌溉水源和灌排工程设施补偿费等行政事业性收费，均属于水行政征收。

　　一、当前我国水行政征收中存在的问题

　　1．水行政征收主体不规范。尽管我国《水法》明确规定，各项水利规费由县级以上水行政主管部直接征收，但由于水行政主管部门与有些部门职能的交叉，某些部门受利益驱动，越权收费、两头收费、搭车收费等现象时有发生，有的还表现为没有实施征收委托关系的水行政主管部门的下属或派出单位实施水行政征收权，致使水行政征收主体不规范。

　　2．水行政征收的行为方式、程序不完善。目前，我国还未正式出台《行政征收法》，水行政征收的行为方式、程序和措施等大多散见于水法规中。根据我国现行法律、法规规定，行政征收的行为方式主要有：查账征收、查定征收、查验征收、定期定额征收及代征、代扣、代缴等。由于水行政征收法规的不完善，水行政征收的行为方式没有具体明确规定。在实际水行政征收过程中，具体运用哪种征收方式由征收机关依据水法律、法规的规定及相对人的具体生产经营情况而定。

　　3．水行政征收的法律、法规不配套。一项水利规费的征收，要有法律规定、行政条例、政府规章作具体实施办法或细则以及其他规范性文件为补充，共同构成水行政征收法规体系。在这个体系中，层次低的规范性文件从属于层次高的规范性文件，其所述规定也大多偏重实体。另外，由于立法时间上的先后关系，水行政征收往往出现“有法可依，无章可循”或“有章可循，无法可依”的“法规断层”现象。目前，国务院尚来颁布《水资源费征收使用管理办法》。

　　4．缺少相对人不服水行政征收的法律救济。法律救济是保证水行政征收合法、公正行使的补救措施。水行政征收作为一种单方不对等的具体行政行为，其征收后果将直接影响相对人的权益。目前，我国现行法律法规中规定的法律救济途径多为事后救济(公力救济)，如提起行政复议、行政诉讼或国家赔偿等。笔者认为，在水行政征收过程中应充分保障相对人合法权益不受侵犯的权能，这种权能不仅仅是在事后救济，而主要表现在水行政征收中，相对人在征收的法定或约定期限内享有更多的自助权，如可以声明异议，享有陈述权和申辩权及要求听证等权利。这些权利的行使应该在水行政征收过程中有所体现。

　　5．违反水行政征收的法律责任不明确。我国《税收征管法》规定，征收相对人(纳税人)在规定期限内不缴或少缴应纳税额时，税务机关可依法采取查封、强制扣押、划拨、拍卖等直接强制执行措施，并可处一定数额的罚款等行政处罚措施，构成犯罪的追究刑事责任。而水行政征收同样作为一种行政征收，就缺少相应的行政强制措施，对违反水行政征收的法律责任规定不明确。当征收相对人违反应缴义务时，在穷尽一切行政措施(包括告诫、处一定比例滞纳金额等)后，只能依据《行政诉讼法》第六十六条之规定，申请人民法院强制执行。

　　6．减征、免征的条件、范围和程度不明确。以山东为例，目前在水行政征收过程中，除河道工程维护管理费在鲁政[1994]70号文件中有原则性减、免征规定(《山东省河道工程维护管理费征收使用管理办法》第八条)外，其他水利规费尚无此规定。这就给水行政征收带来了随意性，为徇私不征、少征、行政干预等大开了方便之门，致使水行政征收不到位，给国家利益造成了一定损失。

　　二、加强水行政征收应当采取的对策

　　1．加快我国水行政立法步伐，进一步完善水法规体系。特别是水行政征收配套法规要及时出台。法律、法规应当明确规定水行政征收权的设定，水行政征收的内容、标准、范围、征收主体，水行政征收的运作，减、免征条件、范围和程序，不服水行政征收行为的法律救济途径、方式及时效，违反水行政征收的法律责任等。

　　2．做好水行政征收要确立以下三个原则和四种制度。

　　三个原则是：①收费公开原则，即政务公开原则。包括水行政征收的依据、条件、标准、范围和程序等内容公开。②相对人参与原则。该原则是指水行政征收相对人在程序上有了解并被告知有关自己权益的权利。②效率原则。水行政征收无论是实体性的，还是程序性的，有关行政行为的规定，都必须在保障相对人合法权益和确保水行政征收公正、合理的同时，尽可能有利于行政效率的提高。

　　四种制度是：①数据调查制度。为确保水行政征收的真正实现，并维护相对人的合法权益，水行政主管部门在做出水行政征收前，必须首先进行充分的调查，在收集足够证据的基础上，才能实施水行政征收行为，以维护水行政征收的严肃性和权威性。②相对人异议制度。征收相对人在水行政征收缴款文书中规定期限内，对应缴数额有异议或认为水行政征收违反法定程序时，享有声明异议、陈述权、申辩权、提起行政复议或行政诉讼的权利。相对人异议制度是相对人参予原则的具体体现。③责任追究制度。水行政主管部门应建立、健全各项水行政征收规章制度，对水行政征收人员违规操作实施水政征收行为的，实行监督和责任追究制度。④时效制度。水行政征收机关与相对人均必须遵守法律、法规规定的期限和日期。水行政征收机关只有在法定时间依法实施征收行为才具有法律效力。在通常情况下，征收相对人耽误了时间就丧失了某种权利的行使，即使其事后进行了有关行为，也不产生相应的法律后果。例如，相对人在水行政征收机关指定的期间，不履行相关权利，如异议核查、提起复议或行政诉讼等，就丧失了这种权利的行使。这是由水行政征收行为的确定力、约束力和执行力决定的。三个原则四种制度的建立是确保水行政征收的合法、廉洁、高效的重要条件。

　　3．进一步加大宣传与执法力度，提高全社会水法制观念。水行政主管部门要坚持在“世界水日”及“中国水周”期间集中宣传和日常宣传相结合，坚持严格执法与热情服务相结合，严肃查处违反水行政征收方面的大案、要案。充分利用广播、电视等大众传播媒介，加强对依法治水、依法管水的报道力度，提高全社会缴费意识，创造良好的水行政征收法制环境。

　　4．加强部门联系，做到资源共享与优化配置。水行政主管部门积极同法院、公安、司法、财政、物价、统计、金融等部门保持密切联系，是保障水行政征收良性运作、协调一致、措施保障、征管有力的基础。实践中，有的地区水行政主管部门与其他部门搞联合执法收到了良好效果。