中国水利工程水价与费用回收

王文珂 黄秋洪

    中国的水利工程特别是国有水利工程在全国水资源的开发利用上究竟起到多大的作用，水利工程供水价格的政策框架是什么，水利工程供水价格及成本费用回收达到了什么样的水平?本文拟概要地回答上述问题，并介绍相关的历史演变情况。

    一、水利供水工程状况

    1.供水工程的分类及数量
    我国的供水工程分为水库、灌区、固定机电排灌站和引水工程，此外一些水闸也具有供水功能。

    我国现有万亩以上灌区的有效灌溉面积22495千公顷，占全国有效灌溉面积52269千公顷的43%，具体情况详见表2。

    非自流灌区：主要靠固定机电排灌站供水，固定机电排灌站共有502861处，总装机容量为21530千千瓦(电机与内燃机装机容量比例分别为91.5%和8.5%)，对应的灌溉面积为12332千公顷。

    引水工程：是指从水库或河流引水到城市的供水工程。这类工程主要分布在北方，目前有引水工程的城市有北京、天津、石家庄、唐山、沈阳、长春、大连、大庆、郑州、青岛、西安、乌鲁木齐等，太原、呼和浩特的引水工程正在建设中。

    2.供水对象分类及供水量按供水对象划分
    按供水对象划分，水利工程供水主要分为农业供水、工业供水、生活供水、发电供水。我国的国有水利工程管理单位目前有9000多个，负责供给全国灌区的绝大部分用水和约54%的城市用水水源。1992年至1997年这些水利工程的平均供水量见表3。

    二、水利工程水价政策与水价水平

    1.水价政策

    制定水价的原则：

    我国现行水价政策的框架来源于国务院1985年颁发的《水利工程水费核订、计收和管理办法》(以下简称《水费办法》)。其制定水价的原则主要是：

    ①供水成本是核订水价的基础。换句话说，水价的最低标准不应低于供水成本。

    ②按水的用途实行分类定价，主要目的是对农业用水予以优惠。

    主要用水水价标准的规定见表4。

表4 各类用水价格的政策规定

    水价的申报与审批：

    《水费办法》规定了水利工程供水水价的申报办法和审批权限：

    中央直属水利工程，由主管流域机构向水利部申报水价方案，水利部审批。1991年以后，改由国家价格主管部门审批。

    地方水利工程，统一由省、自治区、直辖市水行政主管部门会同价格、财政等有关部门申报水价方案，省、自治区、直辖市人民政府负责审批。

    各地执行情况：
    1985年以后，各省、自治区、直辖市根据国务院颁发的《水费办法》，纷纷对本区域水利工程水价进行统一的测算，制订全省、自治区、直辖市的水费管理办法，至1991年，除个别省份外，绝大多数的省、自治区、直辖市都颁发了新的水费管理办法，审定了本区域的水利工程水价，水价标准有了大幅度的提高。

    2.水价水平

    水价水平的演变：

    新中国成立以后，我国政府十分重视发展农业灌溉和城市供水事业，1965年国务院制订颁发了第一个《水利工程供水水费核订、计收和管理办法》，在全国试行，但由于种种原因，各地执行不一，水费标准也很低；1985年，国务院重新修订颁发了《水费办法》后，各省积极制订新的水费标准，全面计收水费，水价标准逐年提高。水价演变情况见表5。

    现行水价：

    ①1997年水利工程分类供水水价情况见表6。

    ②现行水价水平与供水成本的比较。

    1997年，每立方米供水的供水成本全国综合平均为3.6分，水价占供水成本的2/3。

    3.水价的差异

    我国幅员广阔，南方雨水充沛，北方干旱缺水，水资源开发难度和成本相差悬殊，这些都决定了北方的水价普遍高于南方，见表7。

    山东省的大中型水库的供水价格目前都在0.3元每立方米至0.6元每立方米之间。

    三、改进中的水价政策

    1985年，我国还处在计划经济时期，当年国务院颁发的《水费办法》不可避免地留有较强的计划经济的色彩，突出表现在将水费作为行政事业性收费进行管理，使用“水费标准”的概念，避而不提“水价”的概念。随着我国由计划经济体制向市场经济体制的转变，《水费办法》中的一些缺陷正在逐步得到改进，这在地方和中央的水价政策中均有体现。

    1.地方水价政策的改进

    一是下放水价审批权。《水费办法》规定的定价权过于集中，地方水利工程水价的定价权集中在省、自治区、直辖市政府，即便是县属的水利工程的水价也得由省级政府审批。这使得水价的调整程序过于繁杂，给每一次水价的调整带来很大的困难。山东省从1992年起，已将水价的审批权下放到了县级以上的物价主管部门，河北、浙江等省近年也下放了水价的审批权。

    二是按单个工程定价。按《水费办法》的规定，一省范围内的水利工程的水价由省统一制订、调整，实行统一的水价(少数几个省、自治区如吉林、新疆、四川实行了分地区水价)，这就使审批的水价难以符合大多数水利工程的实际情况，通常的情况是低于绝大多数水利工程的供水成本。山东省自1992年起，对工业用水和生活用水采用了按单个工程审批水价的办法，目前，河北、陕西、山东、浙江等省都在试行按单个工程定价的办法。

    三是保证新供水工程投资者的合理回报。《水费办法》规定农业、生活用水采用保本微利水价，工业用水水价中利润率只有4%至6%。由于利润水平低，一般商家不愿意对新的水利工程进行投资。一些省已经突破此项规定，允许新工程水价的利润率高于4%-6%的水平，如浙江义乌市八都引水工程，当地政府承诺了合理的水价，吸引了众多商家对此工程进行投资。

    四是放宽小型水利工程水价。这些年，一些省、自治区、直辖市对小型水利工程采取了拍卖、承包和租赁经营的办法，相应地也允许经营者获得合理的利润，突破了农业用水只能按保本水平定价的政策，如陕西、山西、河南、山东等省。

    五是超额用水加价。为促进节约用水，一些省对超定额用水实行加价的办法，取得了较好的效果，如山西省规定：农业用水超过额定水量部分，按原水价标准的2倍收费；对工业和生活用水，超计划10%、20%、30%、40%、50%以内的，超计划用水分别按原水价的2、4、6、8、10倍来收费，对超计划50%以上的，限量供水或停止供水。

    2.中央水价政策的改进

    一是《水利产业政策》在水价政策上的改进。1997年10月，国务院印发了《水利产业政策》，在以下几方面对水价政策进行了改进：

    明确水利工程水价在三年内逐步调整到位。

    新建水利工程的供水价格应按成本加合理利润原则制定。

    下放水价审批权；根据工程管理的权限，由县级以上人民政府物价主管部门会同水行政主管部门制定和调整水价。

    二是制订《水利工程供水价格管理办法》。国家计委会同水利部正在制订《水利工程供水价格管理办法》，制订此办法所考虑的主要因素有：使水价的确定符合社会主义市场经济的要求，有利于促进节约用水；吸取中国各地及国外水价改革的成功经验。

    拟订中的《水价办法》主要内容有：供水价格的构成及分类，供水价格制度；供水价格管理权限与职责；供水价格的执行与监督。

    四、水利工程的供水成本补偿和费用回收

    1.水利工程费用回收政策

    ①水利工程费用划分原则。水利工程往往具有多目标用途，如水库既具有供水、发电作用，又具有防洪作用。为供水、发电等支出的费用为生产经营费用，为防洪、防凌等支出的费用为公益服务费用。

    ②水利工程供水成本核算。水利部于1995年6月印发了《水利工程供水生产成本费用核算管理规定》，规定了供水成本的核算对象、费用项目设置及核算内容、供水成本的核算方法，明确了共同发生费用中如何分摊防洪服务、供水兴利费用的办法。

    ③费用回收政策。现行政策规定，水利工程管理单位为供水、发电而支出的费用要通过营业收入(水费、电费)来回收；为防洪而支出的费用可以通过政府收取堤防维护建设管理费回收，也可以通过财政预算来弥补。

    《水利产业政策》将水利项目分为两类：甲类为防洪除涝、水土保持、水资源保护、农田灌溉骨干工程等以社会效益为主、公益性较强的项目，乙类为供水、水力发电、水库养殖等以经济效益为主兼有一定社会效益的项目；并规定甲类项目的维护运行管理费由各级财政预算支付，乙类项目的维护运行管理费由企业营业收入支付。

    2.水利工程供水成本的回收

    ①供水成本回收率。1997年，我国国有水利工程平均水价为2.4分每立方米，成本为3.6分每立方米，供水的实际收入1.1分每立方米，因此，供水成本回收为30.5%。

    ②分类供水成本回收水平。各类供水的成本回收水平差异较大，具体情况见表8。

    上表也说明，供水成本回收水平低，主要是因为农业供水成本回收率低。

    我国的水利工程绝大部分是50年代至70年代建设的，固定资产的价值目前已被低估。新建工程的造价大大高于这些老的水利工程。因此，每立方米供水成本也大幅度增加，南方一般在0.20元以上，北方一般在0.40元以上。

责任编辑 韩梅芳

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