南水北凋工程投资主体及筹资分析研究

袁汝华田圃德

南水北凋工程是解决我国北方特别是京津华北地区缺水问题的一项战略措施。在我国建立社会主义市场经济体制的“转型期”，实施这种投资大，社会、经济、环境效益显著的跨流域凋水工程，必将对我国大型水利建设项目的投融资体制、建设管理和运行管理体制产生深远的影响，尤其是对于大型水利建设项目的投融资体制改革将起到一定的示范推动作用。

一、南水北调工程建设的投资主体分析及其分类

南水北凋工程建设作为一个投资项目，它所牵涉到的投资主体有中央、地方和企业等。

1.中央政府投资主体

中央政府一般从宏观经济运行和经济结构发展的要求出发进行投资，投资规模比较大，投资后形成的资产一般在国民经济发展中起决定性作用。

2.地方政府投资主体

这里的地方政府主要指南水北调工程经过的沿线省、市，由于它们是该工程的主要受益者，同时该工程也是这几个地区内的公用事业和基础设施，是对本地区具有关键性作用的投资项目，自然它们也得依照某种比例进行投资。

3．企业投资主体

南水北调工程建设和运行管理应该采用企业（集团）的组织形式。企业投资主体的基本原则是从企业自身发展的战略要求出发，根据市场状况和市场发展趋势，结合本企业技术进步、新产品创新、工艺流程变化、管理手段等因素，作出投资决策。它是一种实现企业利润最大化行为，以区别于以上两个投资主体的投资行为。

二、各个投资主体的筹资比例和结构

如上所述南水北调工程投资主体主要是：中央与地方政府的投人（国家预算拨款），国家政策性贷款，各有关受益部门的投入，公司的股本金及其操作下吸收的社会投资，中央和地方政府的扶持及有关税费的减免。

对于它们在总投资中各自所占的比例，结合投资分摊问题，可分以下两个层次加以分析。

1.第一层次的分摊问题

即项目投资在各种筹资渠道之间的分摊问题，指在保证投资者的权益。使社会资金能够获得比银行存款更高的收益率的前提下，制定中央与地方政府的无偿投入（简称无偿投入）、国家预算内基本建设的低利率贷款、社会投资总额（社会投资）和有关受益部门分担投资四者之间的份额分配。

①把有关受益部门的投资份额从分摊中分离。南水北调工程的建设，必然对交通、城建、环保等诸多部门产生一定的影响，使它们也直接或间接地从中受益（含负效益）。因此，按“谁受益，谁投资”的总的分摊原则，它们也必须分摊相应的一部分投资。对这些部门的受益大小进行定量计算，以此为据考虑这些部门的投资分摊问题。

②各主要投资来源之间的分摊。即项目投资在国家无偿投入、国家政府性贷款、公司的股本金及公司操作下吸收的社会投资三者之间的分摊问题。

分摊的基本思路是：根据基本建设项目评估理论，预定投资比例，在国家规定的政策贷款利率、事先确定的优先股股息率、参照商业银行贷款利率及有关政策制定的收益债券的保证最低收益率，以及预定的普通股票的收益率条件下，对工程项目各种方案（规模）的总投资进行估算；以此为基础对南水北调工程的供水成本进行测算，并考察此成本价是否与用水户的承受能力相适应（用水户的承受能力应当包括当前及未来的经济承受能力和消费者支付意愿等因素）；如果水价偏高于用水户的承受能力，则应调大国家对工程的无偿投入和国家政策贷款的比例，从而减少社会投资所占比例，达到降低供水成本至不超过用水户承受能力的目的。否则，应考虑减少国家的无偿投入和政策贷款数额，尽可能发挥市场融资作用，减轻国家的负担。

2.第二层次的分摊和份额配置问题

①中央和各地方政府无偿投入的分摊问题。在第一层次的分摊中，已经讨论了国家应该无偿投入南水北调工程的合理比例问题，而国家的无偿投入应该包括中央财政和各受益地区的地方财政的无偿投入两部分。在考虑中央政府和各地方政府的无偿投入之间的分摊问题时，应该充分考虑中央财政和各地方财政的承受能力，根据各地的受益大小，重大工程投入、预算内财政收入的中央和地方份额，以及地方预算外资金数量，并考虑各地的用水性质及输配水成本等综合因素进行合理分摊。

②社会投资各部分的份额合理分摊问题。对于在公司操作下的社会投资各部分之间的份额配置问题，由于其中的不确定因素很多，它是一个动态的过程，因此很难有一个确定的配置比例可以参考。但是可以肯定地说，要保证工程按高效率运行，必须使来自社会的投资有一个恰当的比例。特别是各地方政府、国有资产投资经营公司必须购买一定的收益债券和普通股票的份额。

三、工程投资主体的建设资金筹措

1.中央政府的筹资来源及方式

①国家财政性资金。它主要是中央财政以税收和国债的形式筹集到的资金。

②外国政府贷款。是指外国政府向发展中国家提供的经济援助性质的双边贷款。

③国际金融机构的贷款。如世界银行、国际开发协会和亚洲开发银行的贷款。但贷款对象一般限于会员国政府，所以南水北调工程项目从国际金融机构筹资的主体应是中央政府。

④从国家政策性金融机构的筹资。筹资来源主要是指我国的国家开发银行贷款。

2.地方政府投资主体的筹资来源及筹资方式

    地方政府的筹资渠道主要有：
    ①地方财政拨款；
    ②水费集资：按受益区工业及城市居民用水加价；
    ③占地集资：工程占地以土地总价作为地方集资；
    ④水源建设费：对在南水北凋工程供水区新建的工矿企业，按计划用水量和固定资产投资额收取水源建设费，可视为工矿企业对工程的投资份额；
    ⑤发行市政债券；
    ⑥以工代资；
    ⑦资源置换。

3.企业集团各成员的筹资来源及筹资方式

    ①发行公司债券。由于该工程有国家（中央政府）和地方政府的股权，另外该工程投资的效益在用水户一定的经济承受能力下是可期望的、稳定的。所以该工程如发行债券，它应是一种风险较低（且中央银行可对其提供担保）、收益稳定的债券，可以较低的利率发行，筹集到低成本的社会资金。
    ②发行公司股票。南水北调工程如果要实行国家投股的建设运行管理体制，这就要求企业（集团）的各成员应采取有限责任公司或股份有限公司的组织形式，其中母公司以采取股份有限公司的企业组织形式为宜。
    ③从商业银行获得贷款。
    ④其他途径。

4.企业集团成员中除母公司以外其他企业成员的筹资来源

其他企业成员作为子公司或参股公司，除了基本同于母公司的筹资方式和途径外，不同之处是作为国家直接投资的部分少了，而主要是母公司对其投资入股。