由修改《移民安置条例》引发的思考

同声

根据1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第51条“大中型水利水电工程建设征用土地补偿费标准和移民安置办法由国务院另行规定”的要求，水利部已正式立项对1991年国务院发布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称《移民安置条例》）进行修改，这对移民安置工作的规范化、法制化建设进程将是一个有力的推进。

一、移民安置工作概况

移民安置工作历来是影响到水利水电工程建设的一个很重要的制约因素。新中国成立以来，我国已建成8.4万座水利水电工程，动迁1500万移民。其中，中央所属工程移民450多万；地方所属工程移民1000多万。他们或就近后靠安置，或投亲靠友分散落户，或集中跨乡、县、省远迁重建家园。这些水利工程的建成，在开发利用水资源、灌溉农田和保障人民生命财产安全方面取得了很好的经济效益和社会效益，有力地保障和支撑了国民经济的快速发展。这些成绩的取得与千百万移民贡献自己的家园而作出的牺牲是分不开的。遗憾的是至今仍然有200万移民未能解决温饱问题。究其原因，既有当时政策经济因素的影响，也有思想观念和体制的束缚，还有政策法规的保障问题。

1991年，国务院颁布了《移民安置条例》，标志着移民安置工作从此步入了法制管理的轨道。应当说，《移民安置条例》在那个历史阶段为移民安置工作做出了贡献，功不可没。但是，随着经济的发展，条例本身也存在一些缺憾。一方面，因其酝酿起草于1984年，由于当时思想认识的局限性和长期计划经济体制的影响，使我们对许多问题的认识还很不到位。另一方面，随着改革开放的不断深入，市场经济的不断发育和壮大，新的经济关系主体、法律关系主体不断涌现，新的问题不断产生，急需通过法律形式进行调整和规范。

二、需要再思考的几个问题

1.前期补偿与后期扶持的问题

这实际上是赔偿与救济的矛盾。《移民安置条例》第三条规定：“国家提倡和支持开发性移民，采取前期补偿、补助与后期生产扶持的办法。”从这些年的实践看，基本上未能兑现，原因很多，但从深层次上讲，是法律关系不明确。所谓补偿，从字义上，理解应为弥补、赔偿，用法律语言讲是恢复原状，用市场经济的观点讲是等价交换的原则。考虑到移民是牺牲家园被动迁移的情况，补偿费用也可以略高些。问题在于，如果按正常的经济规律运行，要建工程，就要有足够的工程费用，其中包括移民经费。一次性补够，就不存在后期扶持的问题。如果前期补偿不够，需要的后期扶持，那么由谁来扶持？在这里，国家是个抽象的概念，而新出现的经济主体——业主，是不能代表国家的，他只是国家的纳税人。工程建完后，出于利益的驱动，继续扶持移民的可能性有多大？国家用什么方法和形式来干预业主的经济行为从而保障移民的合法权益？再者，如果移民的后期生活非移民的因素而贫困的，那么他们所需要的则属正常情况下的民政扶贫救济而不能和工程移民的扶持混为一谈。总之，在社会主义市场经济的条件下，在社会主义民主法制不断完善的今天，我们决不允许那些“湖子”工程。“钓鱼”工程亏待移民，更不能用法律的形式给移民“打白条”。

2.包与管的问题

这些年来，对移民经费的使用大都采取包干的办法，由县、市统一安排，这固然有许多优点，但也存在着弊端。如出现包盈不包亏的现象，钱花光了，移民问题仍然解决不了，反过头来，继续要钱，甚至酿成不安定因素，以此循环往复，没完没了。要保证移民经费真正用在移民安置上，仅有“必须专款专用，不得私分，不得挪作他用”的文字约束是不够的。包干不是万能的，它替代不了管理，要真正管好用好移民经费，需要有一整套的机制和措施来保证。我们不能把简单的问题复杂化但也不能把复杂的问题简单化。

3.管理体制问题

移民管理机构目前普遍设在政府部门内，是一种二合一的体制。对业主，他代表的是移民的利益，于是移民经费要的越多越好；对移民，他代表的又是政府，因此对移民经费要精打细算。这种左手要钱右手花钱的混合体制一旦遇上了地方经济发展之急需，就很难保证移民经费的专款专用。而且由于缺乏有力的监督机制，在有些地方，这笔关系到移民生存和发展的经费竟成了腐败分子的寄生品。这方面的教训是惨痛的！应该承认，在这种混合体制下，我们的政府部门辛辛苦苦地做了些不该做而又做不好的事。这种现象必须改变！要从体制上加以解决，把经济行为从政府职能中剥离出去，由中介组织按照经济规律进行运作。政府则一心一意办好自己的事情：监督、检查、制定法律、法规、规章制度等。从根本上铲除滋生腐败的土壤，保证政府的清正廉明，为移民办好事，办实事。

三、关于《移民安置条例》的修改

移民工作是一项涉及面广、政策性强、集行政、经济、法律为一体的复杂的系统工程，且具有动态性的特点，需要依靠法律保护和保障。随着社会主义市场经济的不断完善，许多新的经济、法律主体应运而生。业主、中介组织的出现打破了传统的，单一的经济方式和管理模式，能用经济方式解决的问题，不再需要用行政的方式去硬性干预。一些原来被复杂化了的事物按照自身特有的规律运作则变得简单明了起来。因此，我们必须要按照建立社会主义市场经济的新思想，保障移民的合法权益，促进水利水电事业不断发展的指导思想来修改《移民安置条例》，使其涵盖整个移民工作的全过程，包括原则、目标、前期工作、体制、管理、监督、检查、验收等，使每个环节都有章可循，有法可依。

1.界定法律主体的权利和义务。其中包括：政府的权利和义务；业主作为工程建设方的权利和义务；移民的权利和义务以及中介及其他组织的权利和义务。

2.增加监督检查等内容。主要是指政府对移民安置工作的监督和检查，包括对中介组织行为的监督和检查，对规划的合理和科学性的审查等，要体现政府干预的权威性，保障移民的合法权益能真正落到实处。

3.增加新的条款。特别是法律责任部分，如增加移民的申诉权和申请行政复议及诉讼的权力等条款，使权利义务真正对等起来。

4.要和国际接轨，要与我国颁布的《土地管理法》、《刑法》等相衔接，以保证《移民安置条例》的权威性及可操作性。

5.依照国家土地管理法修改补偿标准。