淠史杭灌区改革发展的思考 万会林
历史上这里是严重干旱的丘陵地区，干旱年年有，十种九不收，即使偶遇风调雨顺年景，粮食单产也只有200余公斤。水源的匮乏直接导致粮食的匮乏，农民一年所收难以裹腹，只得逃荒要饭、流离失所，至于工业生产、城市经济更是无从谈起。 灌区创建后，这里发生了翻天复地的变化。40年来，灌区累计送水1280亿立方米，有效灌溉面积占安徽省的25％；灌区复种指数由1.l提高到2.2，粮食亩产提高到800公斤以上；全灌区每年粮食总产58亿公斤，油料4.l亿公斤，正常年景（安徽部分）向国家提供的商品粮每年约20亿公斤；农民人均纯收人1813元。 特别是合肥和六安两市经济迅猛发展，灌区每年仅向这两座城市的供水就达到了2亿立方米。 一、灌区进一步发展的制约因素 1.工程因素 由于灌区建于50年代的大跃进年代，资金困难、技术落后，完全靠土法上马，因陋就简搞工程。当时可以说是除了群众的热情，领导的决心，其他一切物质条件都是严重匮乏的。在这样的条件下，建设一个大型灌区，很难保证工程质量。经过4O年的风雨侵蚀，现在灌区绝大部分工程老化严重，险工险段随处可见，有的甚至整座工程全部报废，影响工程安全，灌溉事故近年呈直线上升，灌溉面积逐年萎缩。1992年，被水利部定为二级老损灌溉工程，亟待更新改造。 2.管理体制因素 淠史杭灌区前20年的管理体制是：集中水权、分散管理、各行其是，大型灌区的优势和效益无法充分发挥。后在实践中经过探索、研究，形成目前的管理模式，即统一管理。条块结合、分级负责。客观地说，上述管理模式在计划经济年代以及改革开放初期，曾发挥过较大作用，使灌区管理一度从混乱走向有序，由于有地方政府的积极参与，灌区的效能得到进一步的发挥。 然而，随着社会主义市场经济的发展，灌区原有的管理体制已不适应新形势的需要。 首先，从水源看，灌区所依赖的5座大型水库有4座属安徽省电力系统管理。电力部门强调的是发电效益，灌区却要保证灌溉效益，两者之间，特别是在用水高峰期，很难协调一致，经常发生矛盾。这种矛盾一直影响着灌区水量的优化配置和潜能的发挥。 其次，从管理体系看，灌区实行的条块结合、分级负责的模式，其实质上是省管部分为37%，县及县以下的地方政府管理部分为63%。地区之间和上、下游之间互相牵制，互相扯皮，为了局部利益矛盾迭起。条块管理经济只能流于形式而无法充分结合，更谈不上科学、高效。这种局面直接导致的结果是：渠系水实际利用率不到50%，与设计要求的62%相比差12个百分点以上；每年因管理不善而造成的跑水、漏水约4亿立方米。水资源有效利用率低，浪费严重，因而造成灌溉面积始终上不去，只能徘徊在1000万亩左右，短时期难以达到设计灌溉面积1124万亩。 第三，从行政关系看，灌区属于条管的总干渠工程，主要由淠史杭总局这样一个处级事业单位来管理，行政级别明显偏低（全国3个特大型灌区中，都江堰、河套两灌区管理局均为副厅级事业单位）。在目前这种情况下，作为处级的淠史杭总局无论如何是难以对灌区的管理体系进行较好的统管和指导的。因而，实际上总局与地方政府只存在一种关系——买与卖的关系，最终淠史杭总局对灌区63％的水利工程的统管只能图有虚名。 3.水费因素 灌区水管单位经济十分薄弱，其主要经济来源只能是水费，但是常常难以计收到位。据统计，全灌区管理单位的水费攸人每年约在8500万至9000万元之间（另外乡镇及村截留约6000）万至7000万元）。这9000万元仅能够维持灌区的正常运行。而灌区每年工程维修加固约需5000万元，更新改造、折旧等项费用约需5280万元，两者相加，每年灌区管理单位实际亏损为10280万元。 4.管理因素 渠系工程硬件配套设施跟不上。全灌区在科学调水控制方面还是空白，没有遥测、遥感和监视系统。只能对作物的需水情况和供水情况采取原始的估计办法，缺乏科学的配水制度，水资源利用率难以有效提高。 灌区用水户节水意识不强，节水手段落后，农田用水还在沿用原始的大水漫灌，很多地方至今没有供水渠道。 二、对策与发展方向 首先，必须强化条管、统管体系，以淠史杭灌区管理总局为主，协调各方利益，各负其责，计划用水，按方收费。属于国家管理的渠系应扩大到分干渠（l0万亩以上）一级，而分干渠以下（不包括分干渠），应由农民成立的用水联合会自行管理，倘若能做到这一步，好处是显而易见的。其一，简化调水、管水程序，使供水一步到位与农民见面，改变过去权务交叉、机构重叠的状况。同时也降低了供水成本，减轻了农民负担。其二，农民用水户参与管理，有利于调动农民计划用水、节约用水的积极性，并自觉保护灌溉设施，基本消除跑水、漏水的现象，灌区每年可减少水量损耗2亿~ 3亿立方米。其三，也有利于灌区水费的计收到位。 第二，将水源工程的管理与灌区管理有机结合起来，以提高水库水的利用率，水库每年可以因此增加蓄水量2亿立方米以上。 第三，提高清淠杭管理总局行政级别，使得总局对全灌区不仅只有水量调度权，在水费计收、财务审计、工程项目计划安排、基建管理方面都有一定的统管权力，以减少地方层层截留水费、挪用水费现象，使得用水户所交水费能足额到位，在总局统一安排下，能用其所用，为其所为。上述设想若能实现，灌区每年所收水费，在现有基础上能翻一番，水费中的相当一部分则可以直接投入到水利工程的建设、配套和维修，从而解决灌区资金短缺的矛盾，实现灌区的自我造血、自我挖潜、自我更新、自我发展。 第四，加强“块管”力度。这里所说的“块管”并非原来意义上的“块管”，而是注入了新的内容。即推行用水户参与管理的制度和办法，并在实践中逐步发展完善。用水户参与管理，就是将支渠以下的工程交与用水户来管理。 第五，加快渠系工程硬化建设速度，努力提高渠系水的利用系数（由原0.62上升到0.80）。据测算，仅此一项，每年可节约水4亿~ 5亿立方米。改革灌溉制度，推行科学配水和适时送水，根据作物生长期的各个阶段对水的需水量进行适时配给。 第六，以供水为龙头，加快农业科学技术的推广，优化和调整作物结构，扩大节水高效农业。 第七，增加城市供水。水少、水脏一直困扰着合肥市的经济发展和市民生活。现在可以有这样一个跨世纪的规划，即利用淠河总干渠的输水条件，在总干渠的尾部建一条3公里长的输水渠道，可直接将来自大别山的优质水源送到合肥市，彻底解决合肥的水荒问题。由此，水管单位的经济收人也会有所提高。 第八，尽快兴建白莲岩水库，增加淠河灌区水源工程的蓄水量，提高灌区供水保证率和扩大农业灌溉面积，满足日益增长的社会经济与人民生活的需要，为安徽中、西部地区的可持续发展 创造条件。
大中型灌区建设与改革《征文》 |
地处江淮丘陵之间的安徽省淠史杭灌区始建于1958年。1959年局部发挥效益，至70年代中期初具规模，80年代引进外资续建，至目前已形成灌溉皖豫两省12个县市、1000多万亩的特大型灌区。