治理开发管理黄河需要专门法律法规

董黎光

黄河所处的特殊自然条件，决定了黄河的特殊河情。为适应黄河流域社会经济发展和依法治国的要求，迫切需要制定一部能统一协调黄河治理开发和管理中的社会、经济、行政、环境等多方面关系的专门法律规范，以保障《水法》等法律法规在黄河流域的有效实施，促进黄河的治理开发。

一、治理开发黄河，需要立法规范

1．黄河治理开发的复杂性、长期性、艰巨性决定了必须由国家立法统筹

黄河的特殊河情决定了治理黄河的首要任务是除害。流域西北部地区沙漠东侵、荒漠化，中部水土流失，下游断流，全河性的水质污染等问题都关系到流域和我国北方地区的可持续发展。尤其是下游的洪涝灾害是我国的心腹之患，迫切要求加大黄河除害兴利的力度。

黄河水量不大，但由于泥沙淤积，不能形成稳定河槽，使得黄河长期以来洪水为患。从大禹治水开始，经几千年的努力，虽然社会在不断进步，经济、科技水平在不断提高，仍然没有彻底改变黄河为害的局面，新情况、新问题仍在不断出现，表明黄河的治理与开发作为一个整体，上中下游关系密切，兴利除害各方面既相互联系，又相互制约，体现了治理的复杂性。

从全流域整体出发，治河必须调水治沙统筹。防治水土流失是解决黄河泥沙的治本措施，要加快治理，除工程、生态措施外，还必须重视解决边治理边破坏、一方治理多方破坏的矛盾，控制泥沙入黄还必须付出艰苦的努力。黄河下游游荡性河道的治理要与控制泥沙同步进行，下游河道全靠工程控制，但游荡多变，摆动频繁，表明河势变化的规律还未能完全掌握，要根治黄河还需要长期探索，任务十分艰巨。

由于黄土高原地区干旱的自然条件，开展植树造林，恢复植被有效控制水土流失难以短期实现；小浪底水库建成后，虽可以在几十年内达到缓解下游河道的淤积，但下游河势游荡变化局面不可能根本改变；南水北调工程兴建前，黄河水资源供需矛盾也只能依靠管理措施，由于工农业和生活用水的不断增加，加之调水的有限性，从长远认识，水资源仍将持续紧张。因此，对黄河治理开发的长期性要有足够的认识。

治理开发黄河是我国国土整治与开发的重大战略任务，对实现我国经济由东向西发展的重大战略转移具有重要意义，黄河治理开发的复杂性、艰巨性、长期性，决定了必须由国家统筹和管理。因此，黄河的治理开发，必须通过立法加强管理，确保黄河的治理开发长期持久有序地进行。

2．黄河的特殊性和存在的主要问题需要有针对性的法律来规范和调整

黄河水资源开发利用中存在的问题，要求必须由国家进行统一调控，否则将导致上中下游、省际间、部门间的关系不协调，生产生活用水和排沙、冲污用水以及生态环境用水的不协调，甚至出现水事纠纷。因此，除工程措施外，必须立法加强水资源的统一管理与调度，确立由代表国家的流域机构实施统一管理和调控，实行以供水能力定需求的制度，国家统一征收水资源费制度，节约用水制度，入河排污许可制度等，遏制水质恶化趋势，把黄河建成高效节水型流域，才能有效缓解黄河水资源紧缺的矛盾。

在黄河防洪防凌保安全方面，应通过专门立法确立全面规划，以防为主，防治结合、局部利益服从全局利益、服从防洪总体安排的原则，理顺防洪与减淤的关系，对上中下游黄河防洪工程、河道整治、河口整治与开发等统筹安排，由流域机构负责统一调度上中游水库的联合运用，实现拦蓄泥沙、冲淤排沙、防洪、防凌、发电、灌溉等有机结合；建立适应黄河防洪工程建设、维护需要的多层次、多元化投入机制，以及防洪抢险、防汛物资紧急调拨及汛后核减结算制度等。

在防治水土流失方面，要通过法律制度明确：地方政府负责适宜通过生态建设促进经济发展地区的水土流失防治工作；对向黄河输沙严重的跨行政区域的多沙粗沙区和水土流失重点区的治理，以减沙效益为主，由国家负责。并以国家为主加大投入，依法规划、依法管理、依法监督，查处边治理边破坏等行为，做到处理一片，巩固一片，确保持久、稳定开展、防治水土流失工作。

二、制定《黄河法》是依法治河的途径

1．流域经济发展需要《黄河法》保障

黄河流域是我国重要的经济发展地带。根据我国国土总体规划，黄河作为沟通我国东、中、西三大地带的天然纽带与长江开发轴带、沿海开发轴带一起形成了支撑我国未来经济发展的“兀”型生产力布局。黄河流域资源丰富，生产潜力巨大，但受水资源紧缺的制约，发展缓慢。黄河流域生态环境脆弱、自然条件复杂、河情特殊、水土流失严重，泥沙淤积下游河道形成“悬河”，污水威胁和越来越严重的河水断流都严重影响并制约着沿黄地区社会经济发展和人民生命财产安全。黄河水少沙多，水沙异源，黄河的治理不仅要控制洪水、妥善处理泥沙，还要合理开发、分配和利用水资源。黄河治理开发中的问题，其复杂性和特殊性，需要制定专门的《黄河法》，来保障黄河治理开发事业健康、有序的发展。

2．党和国家领导人重视黄河立法

江泽民总书记1999年6月在郑州主持召开的黄河治理开发工作座谈会上强调：“黄河治理开发，要注重全河统筹。要坚持依法治水的原则，研究制定有关法规，依法调整和规范黄河治理开发与管理工作中各方面关系，统一规划，统一管理水资源，严格监督执法。”李鹏委员长1998年在全国水利工作会议上指出：“发展水利也要靠法制，要逐步把各项水事活动，用法律、法规的形式加以规范，确定下来。”1997年底王丙乾副委员长在全国人大常委会作关于检查水法实施情况的报告时，提出抓紧制定《黄河法》的建议。黄河的水量分配方案和国土整治方案在大江大河中是独一无二的，黄河治理的大政方针，治河方略的实施，历来都是国家权力机关和中央政府制定和确定的。这种作法代表了人民的意志，奠定了黄河立法的基础。

3．制定《黄河法》有广泛的社会基础

黄河安危，事关大局。这是沿黄干部群众和治黄工作者对黄河治理开发艰巨性和重要性的总结。黄河治理开发的意义重大，影响深远，为世界华人所关注。1999年3月的全国人大九届一次会议和全国政协九届一次会议上，不少代表和委员都提出了制定《黄河法》的议案和提案，受到各方面人士关注，中科院、工程院院士考察黄河后也充分认识到法制的重要性，并在给国务院的咨询报告中提出了制定《黄河法》的建议。通过制定《黄河法》解决黄河的特殊问题，已成为全国上下的共识。

4．现行水法规的局限性难以解决黄河的特殊问题

改革开放以来，我国社会主义民主和法制建设不断加强，依法治国已成为党和政府管理国家事务的重要手段。在我国法制体系建设中已相继颁布了与水资源有关的《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律法规，为依法治水、依法管水提供了法律依据。当今世界水管理科学先进的模式为流域管理，但现行水法规滞后，远不能适应按流域管理的需要，对于引导和保障黄河流域统一管理，存在明显不足，更不能解决黄河特殊河情和管理中的特殊问题。《水法》是我国有关水的基本法、是制定水法律法规的依据之一，但《水法》和《水土保持法》缺乏流域管理的具体内容，也没有规定流域统一管理的主体和法律地位，更没有明确流域统一管理的基本制度、比较原则，缺乏操作性。即使修改《水法》，由于黄河的许多特殊问题与其他江河相比更加突出，也缺乏针对性。《防洪法》重视了流域管理的作用，但只规范了具体的防洪工作及与防洪有关的水事关系，要解决黄河复杂、特殊的问题，既不完善也缺乏针对性。流域机构按水系统一管理，本应在防治水污染方面有很大作为，但修改后的《水污染防治法》仍把流域机构的职责限定于“水质监测”、“水污染防治报告”和“协调监督”，把水质与水量人为分开管理，使黄河严重的水污染得不到有效遏制。

由于现行水法律法规的局限性，尤其针对黄河流域统一管理缺乏法律依据。因此，为在黄河流域有效地贯彻实施《水法》等法律法规，完善我国水法律体系，弥补一般性水法规都不能解决的黄河特殊问题和调整复杂的水事关系，迫切需要制定统揽黄河治理开发与管理全局的《黄河法》。