水利“十五”规划编制原则和应解决的主要问题

水利部副部长 张基尧

    一、水利“十五”规划工作的重要意义

    做好水利发展“十五”规划编制工作，不仅对水利自身发展具有重大意义，而且对整个国民经济发展和社会进步将形成强有力的水资源供给和防洪安全保障，对实现社会主义现代化强国的宏伟目标也有重大意义。

    1．党中央、国务院高度重视水利工作，要求做好水利“十五”规划

    “八五”以来，国家确立了水利工作的重要地位，党的十四届五中全会把水利列为基础设施建设之首。江泽民总书记、朱镕基总理等党和国家领导人多次考察水利并对水利工作作出许多重要指示。不久前，江泽民总书记亲临黄河视察，号召我们从战略的高度进一步把黄河的事情办好，让古老的黄河焕发青春，更好地为中华民族造福。朱镕基总理今年汛期两度视察长江，对长江堤防建设提出了更高的要求。同时，国家大幅度增加了水利投入。1998年中央除按原规模安排90多亿元水利投资外，还安排了218亿元债券投资用于水利建设。1999年为了继续加大水利建设投入，专门发行了250亿元的水利建设债券，其中用于水利192亿元。最近，朱镕基总理视察湖南、安徽时指出，要进一步加大长江中下游湖北、湖南、江西、安徽四省防洪工程建设的投入，用3～5年时间使长江防洪工程体系达到流域规划标准。1998年和1999年的水利建设投入都是一般年份的3～4倍。面对当前水利工作的大好形势，水利规划工作与水利工程建设的要求十分不适应，水利规划是做好水利工作的基础和前提。面对即将到来的21世纪，我们一定要做好水利发展“十五”规划工作。

    2．实现国家战略目标，要求做好水利“十五”规划

    “十五”计划和到2015年规划，是21世纪我国国民经济和社会发展的第一个中长期规划。21世纪中叶，我国要实现第三步宏伟战略目标，实现社会主义现代化国家，国民经济总产值赶上或超过世界中等发达国家水平。“十五”规划期是实现第三步目标的关键时期，党的“十五”大指出，要在21世纪第一个10年实现国民经济总产值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加富裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制；再经过10年努力，到建党100周年时，使我国国民经济更加发展，各项制度更加完善。

    “十五”要为实现这一战略目标，制定出我国改革开放和社会主义现代化建设的总体部署，提出具体的奋斗目标、指导方针、主要任务和政策措施，为实现第三步宏伟目标，奠定良好的基础。

    3．解决水利面临的三大突出问题，要求做好水利“十五”规划

    洪水灾害、水资源短缺和水生态环境恶化三大问题已成为直接影响国民经济发展、社会进步甚至人类生存的重大问题。三者之间相互联系、互为影响，这就必须本着全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，坚持兴利除害结合、开源节流并重、防洪抗旱并举，认真做好水利规划。

    二、编制水利“十五”规划的基本原则

    1．坚持可持续发展的原则

    水资源是人口、资源与环境协调发展的基本要素，水利建设是国家可持续发展的重要支撑，水利要为国民经济和社会发展提供防洪保安、水资源供给和水生态环境保护。水利既是促进经济发展和社会进步的重要基础设施，又是保护生态环境和社会稳定的基础条件。水利发展一定要坚持可持续发展战略，水利要为人口、资源、环境与经济协调发展作出贡献，提高大江大河综合防洪能力，把节约用水作为一项革命性措施，优化配置好水资源；加强长江、黄河上中游地区水土保持及生态环境建设，有效促进国民经济的持续发展。因此，制订水利“十五”计划及到2015年规划必须以本地区、本流域的经济发展、人口增长、社会进步、工农业结构调整为前提和条件，紧密结合本地区、本流域的实际情况，正确处理好水多、水少、水浑、水脏之间的关系和矛盾，做好水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护六个方面的综合平衡，努力实现水利规划为国民经济可持续发展提供水资源可持续利用的条件。

    2．坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则

    水利建设内容多、任务重，建设周期长、投资大，需要一个项目一个项目地分期分批建设。要根据各地的实际，既要统筹兼顾，全面规划，又要区别轻重缓急，突出重点，不可忽视某一个方面。水利建设是涉及全局的系统工程，必须制订整体规划，正确处理上下游、左右岸、城市与农村、流域与区域、防洪与抗旱各方面的关系。在防洪排涝方面要坚持蓄泄兼筹，以泄为主，通过堤防、分蓄滞洪、防洪枢纽工程、河道综合治理，以及水库优化调度、上游植树种草、水土保持、中下游平垸行洪、退田还湖等综合措施，着眼于提高全流域的综合防洪能力。“十五”期间要按照中央15号文件精神，重点完成长江、黄河等大江大河堤防工程达标建设，尽快提高大江大河堤防抗洪能力，同时还要加强防洪枢纽工程、供水工程、以节水为中心的大型灌区改造、水土保持生态建设以及非工程措施建设和工程管理等方面的投入。

    3．坚持除害兴利结合、开源节流并重的原则

    江泽民总书记1998年5月24日在关于我国水资源问题的重要批示中指出：“在开源的同时要注意节流，认真做好工业、农业、日常生活的节水工作。”我国水资源十分短缺，但水的浪费现象又十分严重，因此一方面要兴修水利工程，另一方面要在全社会大力提倡节约用水。水利发展“十五”规划，一定要坚持防汛抗旱两手抓，既要提高防洪标准，又要提高抗旱能力，要积极兴建一批水源工程，同时要把节流放在重要位置，认真做好工业、农业、日常生活的节水工作，把节水作为革命性措施来抓。在规划中要详细研究节水措施，优化产业结构，提高水的利用率和工业废水回收利用率。在此基础上，认真做好水资源各方面的平衡，将节水工程纳入基本建设项目进行管理，真正体现开源与节流并重。同时，要重视节水的法规制度建设，研究水资源统一管理的机制和办法，制定节水政策措施和节水规范及标准，促进社会全面节水。

    4．坚持工程措施与非工程措施结合的原则

    过去，我们搞水利比较重视工程建设。根据水利的特点和任务，必须强调防洪减灾和水资源开发利用等工程建设。“十五”期间，要进一步加强水利基础设施建设，但是，同时更要重视非工程措施，加强水利发展支撑体系建设。在“十五”规划中，要提出保证“十五”计划实施的技术支撑、资金支撑、机制体制支撑、政策法规支撑、建设管理支撑等措施。技术支撑，就是加强水利工程技术研究，水利发展重大课题研究，水利宏观研究，为水利发展和建设奠定扎实基础和技术支撑条件，为决策提供科学依据；资金支撑，就是要研究资金渠道和来源，不仅要测算水利“十五”投资总规模，而且要提出解决投资的办法和建议，供党中央、国务院决策时参考；机制和体制支撑，就是不管是建设管理还是运行管理机制，甚至是防洪抢险机制，都需要在规划中予以认真的考虑，因为再好的工程措施没有好的管理机制，工程措施也难以发挥综合效益；政策法规支撑，就是加强政策法规建设，为规划如期实施提供重要条件，我国已颁布了《水法》、《防洪法》，为搞好规划提供了有利条件，但应充分利用现有法律法规，并不断完善，为规划的实施提供保障。政策法规的支撑非常重要，建设管理的支撑也很重要，工程规划很好，但建设质量不好，工程在设计、施工上有这样那样的问题，再好的规划也难以发挥效益。总之，制订水利“十五”规划时，不能就工程论工程，要坚持工程措施、非工程措施结合，把工程建设和规划实施的各种支撑条件充分加以考虑，结合在一起进行研究，做出规划安排。

    5．坚持近远期结合的原则

    水利建设涉及社会经济的各个方面，关系到整体和局部、地区及各行业的发展，需要统筹兼顾，全面规划，做到近远期结合。要研究水利发展的长远问题和战略问题，统筹考虑21世纪初期的水利发展，制定出长远发展的目标和方向。做好“十五”计划和到2015年规划的衔接，在长远规划的指导下，重点研究和解决当前水利发展中的重大问题，制定切实可行的水利建设目标、工程布局方案和政策措施，做到近远期相结合。各流域机构要根据流域实际对本流域水利发展作出总体部署，提出近远期相结合的规划思路和方案，广泛听取各方面专家的意见。本着远粗、近细的原则；在2015年规划框架的基础上，重点做好做细五年发展计划。

    6．坚持向中西部倾斜并注重东中西部协调发展的原则

    “十五”期间，要加快水利发展，尽快改变水利滞后和制约国民经济发展的状况，力争通过“十五”水利建设，打好基础，使水利与国民经济和社会发展基本相适应。

    水利建设布局和建设重点，要注意区域的协调发展，“十五”期间除继续对东部沿海地区的水利建设进行投入，进一步提高东部沿海地区的防洪防潮能力，提高水资源供给的保证率和质量，同时要加大对中西部地区水利建设的投入力度。江泽民同志最近指出：加快中西部地区发展步伐的条件已经具备，时机已经成熟。加快发展中西部，水利建设是重点，特别是西部地区水资源短缺，生态环境脆弱，水是该地区发展的主要制约因素，水资源优化配置和合理利用、水土保持和生态建设是西部地区发展的基础，加快中西部地区的发展，首先要加快中西部地区的水利基础设施建设。

    7．坚持合理安排、量力而行的原则

    水利工程建设计划要分轻重缓急要求，突出重点，合理安排，量力而行。各地要对本地区水利工程进行全面分析和研究，根据工程的作用、地位和前期工作等建设条件，对事关全国及流域全局的重大水利工程，全面考虑、科学选比、周密计划，工程立项必须从实际出发，从全局着眼，按照轻重缓急的顺序，做好工程建设方案比选，充分论证，反复比较，编好“十五”水利工程项目规划，要实事求是地测算总投资规模和分年度投资计划安排，并详细估算工程量，提高计划的严肃性、准确性和可操作性。

    三、“十五”应重视和研究解决的几个主要问题

    1．认真研究水利发展的三大问题，提出有效的对策措施

    我们要以求真务实的精神和科学的态度，对水利发展的突出问题和工程技术问题，组织各方面专家和工程技术人员开展全面工作，对事关全局的重大课题，如三峡建成后长江中下游河道演变和防洪对策研究、小浪底建成后黄河下游水沙及河势变化和防洪对策研究、小浪底水库调度运用方式研究、南水北调、长江崩岸治理等研究课题组织攻关。通过深入研究，提出切实可行的对策措施，加以落实解决。重视水利的技术问题，引进并推广先进的信息采集、传输、决策技术和新工艺、新材料，加强前期工作的广度和深度，在原有流域规划的基础上，逐条河流理清水利建设思路，做好水利规划和实施方案。对重大水利工程要从长计议，进行多方案科学选比，合理确定工程建设方案，不失时机建设一批解决水利突出问题的重点工程。

    2．加强水利基础设施建设，使水利发展逐步与社会经济发展相适应

    当前，水利建设严重滞后国民经济的发展，已经形成制约经济发展的瓶颈。“十五”期间，在完成大江大河堤防达标建设的同时，要抓住国家加强水利基础设施建设的大好时机和全国上下对水问题认识普遍提高的有利条件，全面抓好水利六大工程建设：一是包括水库、病险水库加固、城市防洪、蓄滞洪区在内的防洪工程建设；二是包括调水、蓄引提水工程在内的水资源开发利用工程；三是以大中型灌区改造配套为主的灌排与节水工程；四是水土保持生态建设工程和水资源保护工程；五是以解决贫困山区供水、供电为重点的水利扶贫工程；六是水利科技、管理现代化工程。

    经过“十五”水利基础设施建设，使水利严重滞后于国民经济发展的局面有所改善，水利发展与社会经济发展基本相适应。

    3．加强水利发展机制建设

    水利发展机制建设包括：责任机制、投资机制、管理机制、价格机制、保险机制和可持续发展机制。责任机制就是要树立水利为国民经济全方位和全社会服务的责任，明确水利工程的流域、区域、地域和规、设计、建设、管理责任，建立防洪保安和水资源统一管理的机制；投资机制就是要建立多元化、多渠道、多层次的水利投资体系，千方百计增加水利的投入，建立稳定的水利投资来源渠道；管理机制就是要按照《水利产业政策》规定，建立以三项制度为核心的建设管理机制和能够自我良性发展的运行管理体制，加强水利工程管理，通过管理扩大工程效益并延长使用寿命；价格机制就是要按照社会主义市场经济体制和《水利产业政策》的要求建立合理的水价、电价体系，以及规范水利行政收费等；保险机制就是要按照《防洪法》的规定，建立防洪保险机制、蓄滞洪区的补偿机制等；水利的可持续发展机制，是在上述机制的基础上，加强防洪减灾、水资源优化配置及利用、水环境保护建设，实现水资源的可持续利用、水利事业的可持续发展。

    4．在水资源优化配置管理方面要取得重大突破

    在加强水利基础设施建设的同时，要特别重视水资源的优化配置和管理工作，按照人口、资源、环境与社会经济协调发展的要求，加强水资源的管理，做好水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护工。在以往的工作中我们较多地注意开发、利用、治理，强调改造自然、战胜自然。随着认识的深化和实践经验的增多，要更多地研究如何掌握自然规律，加强对生态环境的保护，在水资源开发、利用、治理的基础上，加强流域、区域资源的时空配置、节约和保护工作。把水资源与国民经济和社会发展紧密结合起来，进行综合开发、科学管理。

    5．建立规范的水利建设管理体系

    当前，水利建设管理还存在一些亟待解决的问题。随着水利建设投资的增加，迫切需要建立相关的法规制度和管理机制，建立运作有序、规范的水利建设市场体系，促进水利建设的进一步发展，保证工程建设质量。“十五”期间要加大研究力度，制定相关法规制度，建立与市场机制和水利工程特点相适应的水利建设市场机制。水利建设市场机制包括管理机制、价格机制和市场机制。从管理上，我们要从工程的前期和设计，项目业主的责任以及项目主体的建立，工程监理，施工资质和施工队伍的管理，建设计划和资金保障，工程验收，巡视、检查和监督七个方面进行规范。从价格上，要进一步加大对定额的测算工作，按照市场机制的要求，不断地修编以前的设计规范和施工定额，使之更趋符合实际。从市场方面，要完善市场机制，进一步推行对招投标市场的公开试点，进一步解决好合同纠纷的仲裁和协调，使整个水利建设能够形成有序的、规范的市场。这方面的工作也应在“十五”期间不断地完善并运作。

    (本文是张基尧副部长在全国水利发展“十五”规划工作会议上的讲话摘要，标题为编者所加)