水利建设与发展中若干问题的思考

李国英

　　特定的地理、气候条件决定了我国水旱灾害并存的基本水情。

　　新中国成立以来，党的三代领导集体都高度重视水利建设，动员亿万群众投入江河治理、兴修水利，并取得了巨大成就。但是，随着经济社会的不断发展，诸如防洪标准不高、水资源供需矛盾日趋尖锐等问题也日益突出起来。要解决好这些问题,就必须在思想方法上切实树立系统观念,深入阐明在水利建设和发展这个复杂的、开放的系统中，系统与要素、要素与要素之间存在着的若干重大关系，并正确处理这些关系。

　　一、整体与局部的关系

　　在水利建设和发展中，为达到某一目标而构建的治水系统就是整体，而组成这个系统的若干要素就是局部。为了保证各个要素互相联系所形成的治水系统达到整体最佳功能，要求局部必须服从整体。许多事情，从局部看是有利的、可行的，拿到全局去衡量却未必如此。例如，不少地方从局部利益出发，用围湖占河的办法增加土地面积，却侵占了江河对洪水的调蓄空间，以致洪水来了无处容身。有些地方在洼地筑圩防水，以减免当地的洪涝灾害，但由于没有统筹安排上游的排水出路，反而引发了更大的水灾。有些地方为了发展当地经济，在山区过度开垦，水土流失加快，大量泥沙进入河道湖泊，河床抬高、湖泊蓄水容量减少。有些地方擅自在河道的某一侧修筑护岸工程，挑流作用形成了对岸的严重冲刷，造成意想不到的浪费和损失，甚至引起水事纠纷。这种不顾整体的局部行为危害极大。

　　我们强调局部服从整体，决不是说不要局部。必须在立足于总体、总揽全局的前提下，认识各部分的价值，妥善处理局部性问题。兴建水库、启用分蓄洪区，都会淹没一些土地或使一些地区的经济发展受到一定影响；从整体上看，这些牺牲都是必要的，但同时要安排好当地人民的生产和生活。如果我们一味地强调局部服从整体，而不注意照顾局部，那么，由此带来的问题也会反过来影响整体功能的发挥。在这方面，我们是有教训的。如过去在移民安置时，由于安置补偿标准低，只偏重于安排当时生活，而忽视安排长远的生产条件，其结果造成大量外迁移民返迁，从而使已经建成的水利工程无法发挥其应有的设计效益。

　　二、除害与兴利的关系

　　在水利建设中，要确定其目标和任务，首先涉及到的就是怎样处理好除害与兴利的关系问题。水利建设中的除害，就是对洪水进行有效控制，使其不再泛滥成灾；而兴利，则是合理开发利用水资源，或农业灌溉，或工业供水，或蓄水发电。

　　就水库建设而言，在投资一定的情况下，除害与兴利就成为一对矛盾。若要以加大坝高增加库容满足防洪要求，就不能花更多的投资建设以兴利为目标的水力发电设施和各种供水设施；而若要把投资主要应用于兴利设施上，就使得水库控制洪水的能力大为减弱。解决这一矛盾的出发点，是要把待建水库放在整个河流或区域经济发展中去考察，若河流的洪水时常泛滥并危及到相关地区的人民群众生命财产和经济的运行，水库的开发任务就一定要以除害为主；若河流上己建有水库工程对洪水进行了有效控制，使其对相关地区的洪涝灾害大为减轻，而相关地区经济社会发展又需要提供水资源和电力供应，水库的开发任务就要以兴利为主。

　　此外，在水库调度运用过程中，若一味地强调防洪，势必整个汛期内均以较低的汛期水位迎汛，这样，往往导致水库在汛后无水可蓄，面对非汛期的干旱缺水却无能为力。反之，若过分强调洪水资源的有效利用，就必须要抬高汛限水位，汛期多蓄水，而在现代科技手段尚不能在较长预见期内准确预报降水及径流的情况下，汛期限制水位的拾高将冒极大的风险。如何使水库既能保证发挥防洪作用，同时也能兼顾汛末蓄水兴利呢?关键是要改变传统意义上的汛期和非汛期划分的绝对概念。传统意义上，汛期的时段是7、8、9三个月，以9月30日24时为分界线，在此之前为汛期，在此之后为非汛期。而客观上，汛期与非汛期之间并不存在绝对的、十分清晰的界限。从严格的物理意义上讲，两者存在一个变化的连续过程，而与此相应的防洪库容也应该是一个变化的连续过程。应按照这一思想方式去研究上述客观存在的连续过程，基于模糊集合论，汛期中任意时间属于汛期的隶属度是不同的，也就是说，汛期中不同时间所要求的防洪库容是不一样的。据此，当我们已知主汛期所需要的设计防洪库容，加之研究得出汛期中任意时间对汛期的隶属函数，即可完整地勾画出汛期至非汛期过渡段防洪库容的连续变化过程，再以此为指导，适时地、合理地调整运用计划，除害与兴利的关系就有可能得到妥善处理。

　　三、近期与长远的关系

　　据统计，全国目前有668座建制、市，其中有610多座城市受到不同程度的洪水威胁。在这些有防洪任务的城市中，70％的城市防洪能力低于国家现行规定标准，10%的城市根本没有任何防洪保安措施。严峻的事实说明，过分地强调近期利益，把资金集中投入到有直接经济效益的项目上而忽视防洪工程建设，虽然在短时间内获取了显著的经济效益和社会的繁荣，但潜在的洪水威胁已在无形中不断增长，一旦既成事实，损失极为惨重。据统计，1993年～1998年，全国仅洪灾造成的直接经济损失高达10500亿元。可以概括地讲，忽视了长远利益，单纯追求眼前利益，洪水袭来，繁荣的景象只能昙花一现。反之，若片面强调长期的防洪保障，把有限的资金全部用于防洪工程建设，经济就会停滞不前，各项建设也将无以为继。

　　正确处理好近期与长远的关系至关重要。从目前我国的实际状况看，防洪工程建设严重滞后于经济发展。党的十五届二中全会通过的《中共中央关于农村工作若干问题的决定》明确指出：“当务之急要加大投入，加快长江、黄河等大江大河大湖的治理，提高防洪能力。要大干几年，把大江大河大湖的干堤建设成高标准的防洪堤，抓紧病险水库的除险加固，使其充分发挥效益；下决心清淤除障，恢复河湖行蓄洪能力；抓紧三峡、小浪底等主要江河控制性工程的建设，提高对洪水的调蓄能力。要加强城市防洪工程建设和海堤建设，重视中小河流整治。”相信经过若干年的努力，上述防洪工程将会给我国国民经济的持续、快速、健康发展提供 支持和保障。

　　四、规划与建设的关系

　　水利规划是指在一定的区域内，为防治水旱灾害、开发利用水资源而制定的总体措施安排。其基本任务是根据国家的建设方针，国家规定的水利发展目标，各方面对水利的需求以及规划范围内的水利条件和特点，研究探索自然规律和经济规律，提出一定时期内治理开发的方向、任务、主要措施和分期实施步骤，据以安排水利建设计划。水利建设是对水利规划的实现。显然，规划处于指导地位，水利建设应在水利规划的指导下进行。同时，也必须根据客观情况的变化，对已编制的规划及时修订。

　　当前，党中央、国务院对水利建设高度重视，水利建设必将迎来一个高速发展时期。但要使水利工程充分发挥其应有的效益，尽量消除工程运用过程中的负面影响，必须首先要下大力气搞好水利规划，从根本上克服重建设、轻规划，本末倒置的错误倾向。江总书记反复强调指出的“水利建设要坚持全面规划，统筹兼顾，标本兼治，综合治理的原则”和“重大水利工程建设，应从长计议，全面考虑，科学选比，周密计划”，十分清晰地论述了水利规划和水利建设之间的关系，我们应该在今后的水利建设与发展中，始终不渝地遵循这些原则，正确地把握和处理水利规划和水利建设的关系，使水利事业得到更快更有效的发展。

　　五、预防与抢险的关系

　　所谓预防，就是日常的防洪准备工作，如保持各种设施的完好状态、备足防汛物料、组织防汛队伍、制定各种应急方案并进行必要的演习等。所谓抢险，就是在洪水发生时所采取的紧急措施。俗话说，“凡事预则立，不预则废”，“人无远虑，必有近忧”，防汛工作的方针历来是“预防为主，防重于抢，有备无患”。

　　1998年我国长江、松花江等江河发生了历史罕见的大洪水，在党中央、国务院的坚强领导下，广大军民万众一心，团结奋斗，夺取了抗洪抢险斗争的全面胜利。最重要的经验之一就是地方各级政府和防汛指挥部门按照国家防总的统一部署和要求，对防汛准备作了大量认真细致、卓有成效的工作。然而，也有一些地方未能正确地处理预防与抢险的关系，因而酿成悲剧。

　　预防与抢险的关系正是这样：预防工作做得充分，抢险的工作量就会大大减轻，或无险可抢；淡化了预防工作，抢险就会付出百倍的代价。因此，要正确处理预防与抢险的关系，就必须要未雨绸缪，切忌临渴掘井，后悔不及。

　　六、硬件与软件的关系

　　通常将防洪工程措施称为硬件，如堤防、水库等。将非工程措施称为软件，如洪水预报、洪水预誓、法规建设、政策制定等。

　　构建一个完整的防洪体系，硬件与软件缺一不可。在以往的水利建设和发展中，不少地区不同程度地存在着重硬件轻软件的倾向。比如松花江流域的降雨、径流测报站点严重偏少，特别是山区站点更为稀少，大大低于全国七大流域的平均水平，且测报设施与手段也比较落后。即使如此，1998年大洪水中，流域内90％以上的水文站点均遭到不同程度的破坏，无法满足对洪水预报的需要，往往造成一些地区的防洪被动局面。轻视软件建设的另一个方面还表现在管理跟不上。管理的主要任务是通过法律、政策、行政、经济等手段以减少洪灾损失的措施。它并不能减少洪水的来量或增加洪水的出路，而是更多地利用自然和社会条件去适应洪水特性。如对洪水经常泛滥地区的生活、生产设施建设进行指导，规定建筑物必要的加固措施，选择适应洪水淹没的建筑物形式；拟定分蓄洪区居民的应急撤离方案；制定洪水保险条例；建立专项救灾基金等。针对目前防洪的需要，应加强依法防洪的力度，抓紧研究制定洪水保险试行办法和分蓄洪区运用补偿办法，以使分蓄洪区能够在需要时灵活运用，将洪灾损失降低到最小限度。

　　七、开源与节流的关系

　　最近，国际上在对有关中国未来发展的种种分析和预测中，水资源短缺已成为公认的制约性参数。干旱缺水使我国每年的旱灾面积达4亿亩，全国668座城市中，有400多个供水不足，因为缺水全国工业产值每年减少2000多亿710经济、社会的迅速发展，对水资源的需求与日俱增。那么，我国的水资源利用应该确定一种什么样的指导思想呢?答案是“开源与节流并举”。

　　当前，在处理开源与节流的关系上，应在坚持两手抓的同时，着重抓好节流工作。其主要原因是，一方面我们面临水资源短缺的困惑，另一方面存在着严重的水资源浪费现象。农业用水是我国的用水大户，约占70%。而我国的大部分农田仍采用大水漫灌方式，输水渠道渗漏严重，浪费很大。据统计，全国农业用水的有效利用率只有40％，而发达国家的有效利用率可达80％以上。全国工业用水重复利用率只有45%，而发达国家则达70％～90%，主要工业行业用水水平明显低于发达国家。我国城市用水很不合理，生活用水与工业用水不分、清洁用水与饮用水不分，雨水与污水不分，这既不利于污水的处理，又给提高饮用水质量、全面调整水价带来困难。有关资料显示，运用现代的技术和方法，我国农业可减少10％～50％的需水，工业可减少40％～90%卯物的需水，城市生活用水可减少1／3，而且毫不影响经济和生活质量水平。因此，应建立健全节水管理制度，运用科技手段促进节水，依靠科技进步推进节水，使我国大部分地区，尤其是北方地区，逐步建成一个节水型社会，这是符合我国基本国情的选择。

　　八、利用与保护的关系

　　长期以来，我国大部分地区重视水资源的利用，而对水资源的保护意识却较淡薄。水资源利用量逐年增多，相应排放的废污水量也在逐步增长，但废污水处理措施却跟不上，以致不断造成新的污染，进一步加剧了水资源的紧张局面。

　　在今后一个相当长的时期内，为了满足不断增长的人口的需要和安置大量人口就业，我国不得不发展资源利用不尽合理而污染较为严重的产业(不可能像当今发达国家那样把污染严重的企业建在落后的第三世界国家)，从而使水资源的利用量不断扩大，水资源的工业污染负荷和生活污染负荷随之明显增大。据统计，目前全国工业和城镇生活的废污水排放量已超过580亿立方米，其中80％未经任何处理直接排入水域，造成大面积水体污染和水环境恶化。世界发达国家城市居民每人每天排放生活污水为250升，我国目前为90升。据此推断，到下个世纪，由于我国城市发展和城市人口的增加，城市生活污水排放量也会有很大增长。因此，人口增加对水资源量和质都将产生新的压力。

　　针对目前我国水资源利用与保护存在的问题，应切实采取有效措施着重加强水资源的保护。总结国内外水资源利用与保护方面的经验，不能走“先污染，后治理”的老路。对于老企业的污染，应当分期分批地限期治理。特别是在老企业进行技术改造时，应增加污水处理设施和必要的环境保护投资。对有毒污染物必须在厂内处理，对于毒性小的污染物则可以汇人城市污水厂进行集中处理。对于新建企业，在投产的同时应当有合格的污水治理设施。特别是对于新建的“三资企业”、“外商独资企业”，更应严格把关。对于污染严重的行业或者拒绝引进，或者提出严格的污染治理要求。