重塑流域管理机构的设想 黄秋洪 一、现行流域管理机构的设置及其职能 中央直属的流域管理机构目前有两类：第一类是水利部所属的流域水行政管理机构，为水利部的派出机构，代表水利部行使所在流域的水行政主管职能。第二类是国家环境保护总局和水利部共同管理的流域水资源保护机构，管理范围与上述水利部直属流域机构相同，第二类流域机构比第一类的流域机构在行政级别上低一级，且又都设在第一类的流域机构中，作为第一类流域机构的一个事业单位。 长江水利委员会等7个流域水行政管理机构的职能是：按照统一管理和分级管理的原则，统一管理本流域的水资源和河道；负责流域的综合治理；开发管理具有控制性的重要水工程；搞好规划、管理、协调、监督、服务，促进江河治理和水资源综合开发、利用和保护。长江流域水资源保护局等7个局的职能主要是对所在流域的水资源保护工作实施统一监督管理，防治水污染，协调省际水污染纠纷等。 除了以上两类流域管理机构外，还有一些中央有关部门的跨省际的有关水的管理机构，如直属于交通部的长江航务管理局，管理长江干线的航道及航务；属于中国电力总公司的若干个跨地区的电力集团公司，职责之一是归口管理所辖范围内的水电建设规划和方针政策。 二、现行流域管理机构的体制缺陷 1．职能分割和职能交叉。由于流域水行政管理机构和水资源保护机构的并存，水资源的量与质两个方面的管理被人为地分割开来，而在水质管理方面，上述两类机构又都存在职能交叉的问题，即都在水质管理方面负有责任，并且这些责任虽然在文字规定上似乎有所区别，但在实际工作中又往往容易引起争议。 2．缺少履行职能的必要条件。一是缺少履行职能所必须的制约手段。如对排污的控制和对用水量的控制，流域管理机构都没有强制手段。二是缺少履行职能所必须的经济实力。目前，流域管理机构的全部经费都来自于国家财政，而国家财政所支付的经费极其有限。 3．没有自主管理权。一个行政性的管理机构，要很好地履行其职责，必须有较为独立的自主管理权。目前的流域管理机构恰恰缺少较为独立的自主管理权。 4．缺少正式的充分的信息沟通渠道。由于部门分割的原因，流域管理机构只能与上级主管部门进行信息交流，而与其他相关的部门没有正式的信息交流渠道。 流域管理机构在体制上存在上述明显的缺陷，限制了流域管理机构的能力。笔者认为流域管理机构的体制必须进行改革，以适应新形势发展的需要。 三、构建新型流域管理机构的设想 构建新型管理机构主要考虑三个原则：一是流域管理机构的职能应集中统一。在一个流域内，不能设立多个平行的流域性管理机构，所有有关流域性的管理事务，都应集中统一到一个流域管理机构。二是流域管理机构应有完全的独立自主管理权。流域管理机构在其所接受和委托的事务上，享有完全自主管理和处理事务的自主权利。三是应让各方面的代表充分参与流域的管理，包括参与决策和监督决定或决议的贯彻执行。 按照上述三个原则，未来的流域管理机构应该是流域管理委员会加执行机构的双层体制。首先，应成立具有相应职权的流域管理委员会，是流域范围内各项流域管理事务的总决策机构，其委员有广泛的代表性，中央有关部门、流域内各地方的代表，受益户的代表以及专家代表都应参与。流域管理委员会的职责就是制订政策，作出各项决议和决定。流域管理的一切重大事项和政策都应由流域管理委员会通过民主表决的办法来决定。在流域管理委员会中可设立各专业委员会，这些委员会也应由各方面的代表组成。流域管理委员会及各专业管理委员会的负责人都应由委员们选举产生、或在选举的基础上、报国务院任命。其次，在流域管理委员会下设执行机构，这个执行机构的职能是执行流域管理委员会所制定的一切政策和所作出的所有决议和决定，其负责人由流域管理委员会负责人提名，流域管理委员会全体会议或其常委会议表决后任命。
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