农村劳动积累工义务工投入使用情况调查及分析 蔡勇 葛书龙 樊峻江 为全面了解农民投资投劳的状况，进一步规范农村劳动积累工和义务工(以下简称“两工”)的使用和管理，减轻农民的不合理负担，保障农田水利基本建设持续健康发展，近期江苏省组织了对“两工”的专项调查。 一、“两工”投入现状 (一)“两工”投入量 近两年江苏省劳动积累工、义务工累计投入总量为90603万个工日，平均每个劳动力每年投入17.16个工日。总的看来，苏北普遍高于苏南，盐城、宿迁、淮阴、徐州等淮北四市均达到20个以上，最高的盐城市为29个；苏州、无锡、常州、镇江、扬州等市“两工”年用量不到10个，最少的苏州、镇江只有5个左右。 (二)“两工”投入方向 1．积累工。1998至1999年度全省累计投人劳动积累工66909.08万工日。其中投入农田水利52827.57万工日，占79％。泰州、扬州、宿迁、南京的比例较高，分别为98.4％、90.6％、86.8％、86.8％；盐城、镇江、无锡仅为59.4％、50.4％、41.6％。投入植树造林的有3897.66万工日，占5.8％。比重较高的是苏州、徐州，分别占10.40％、10.2％。投入兵役、计划生育、治安、灭螺以及重点水利工程等其他方面的有10183.85万工日，占15.2％，镇江、盐城分别达45.1％、38.1％。 2．义务工。1998至1999年度全省累计投入义务工23694.84万工日，投入方向依次为防汛、公路建设、植树造林、校舍及其他。投入防汛8962万工日，占37.8％。投入比重较高的为泰州、南京、镇江，分别为88.5％、78.1％、73.7％。投入公路建设8496.58万工日，占总数的35.9％。南通、盐城、徐州分别为57.5％、52.8％、39.3％。投入校舍建设1537.62万工日，占总数6.5％，盐城、徐州、连云港均超过10个百分点。另有4698.64万工日投入电网改造、公路清障、治理垃圾、改水改厕等其他方面，占总数19.8％，高的是苏州、徐州市，分别为17％、12.3％。 (三)积累工的以资代劳情况 随着农村经济的不断发展，农民向二、三产业转移，加上机械化的普及，部分农村劳动力采用以资代劳投入建设。1998、1999两年全省积累工以资代劳总额为21.66亿元，每个工日工价在5～13元，高的是南京、镇江、淮阴、徐州，工价在10.25元～12.6元之间;少的是盐城市，平均每个工日为5.65元。 代劳金主要投向：一是土方工程，占总额的57.9％。其中徐州、南京、宿迁分别为：95.2％、85.3％、85.2％；泰州、镇江、淮阴在50％以下，盐城仅占7.1％。二是建筑物配套，占总额的23％。高的是泰州、镇江，分别为51.3％、50.5％。三是其他方面，占总额19.1％，主要是盐城、淮阴两市，分别占82.3％、52.6％。淮阴主要投向公路建设，盐城主要投向通榆河及海堤达标。 二、主要做法 在“两工”的使用管理上，各地基本上能校国家有关文件精神，从严、从紧掌握，避免给群众增加不合理负担，基本做到了科学规划，合理计划，按照程序，分解到户，动态管理，用工结算，按期公布，接受监督。在以资代劳上做到群众自愿，统一核定，定向使用，严格管理。 1．合理计划。各地一般都是根据当年水利建设的实际需要结合防汛、绿化、道路建设等其他任务，由乡镇提出统一的计划。有的要先召开村民代表大会确定工程量，并报请乡政府审批后方可实施。 2．平衡使用。根据本地的水利建设任务和农民的负担监督卡，各地在用工任务分解时都力求在本地区内逐年平衡使用，一般在3～5年内做到乡与乡、村与村之间用工数量的大体平衡。一些地方在冬季农田水利土方会战中普遍使用的“推磨转圈”方法，就是解决平衡使用的有效途径。如盱眙县近两年来中低产田改造、小流域治理、圩堤达标加固等土方任务相当重，该县采用推磨转圈方式，抽调了全县大部分乡镇民力异地集中会战。 3．规范管理。南通市乡村两级实行“一户一卡、村组一簿、一日一表、一季一榜、一年一结”的管理制度，严格按政策规定使用“两工”，确保专工专用，同时做到“六个不准”，即不准将村组干部本职工作计人“两工”，不准为亲朋好友多记“两工”，不准将招待费计人“两工”，不准将各项代收代办的项目计人“两工”，不准将村办企业用工计人“两工”，不准在“两工”中补提村干部工资，一经发现，作违纪查处。 4．严格监管。“两工”使用由于涉及到农民负担问题，一直较为敏感，大多数地方按照村务公开的要求，实施严格的监管。张家港市每年村、镇、市分级预算，村预算由镇审批，镇预算由市职能部门审批，市预算由市政府审批，村、镇、市的两工预算都要经人代会通过才能报批，并填到负担卡上，最后还要进行审计。 三、存在的主要问题 在调查中，发现各地在“两工”使用及以资代劳方面也存在一些问题，主要是： (一)农村劳动力界定模糊 农村劳动力的界定，直接决定了必须依法履行义务群体的外延。国务院《农民承担费用和劳务管理条例》所称农村劳动力是指户籍关系在农村、具有劳动能力、18～60周岁的男性公民和18～55周岁的女性公民。而一些地方在具体执行“两工”政策时，对农村劳动力理解不一。界定模糊。 (二)依法承担“两工”义务的意识淡薄 《农业法》规定，农民具有依法承担农村义务工和劳动积累工的义务。然而不少地方，对此认识不清，意识淡薄。尤其是苏南经济发达地区，大多数农村劳动力没有履行“两工”义务，如苏州市，平均每个劳动力每年仅投入积累工3.8个工日，积累工以资代劳每个劳动力每年也仅为31元左右，根据苏州市目前的经济发展水平，顶多折成3个工日，两项合计不超过7个工日。镇江市有不少既不出工又不出资的“空白”乡镇。有的地方出工义务由集体经济组织代为承担，而集体也仅承担了一部分义务。 (三)对农村义务工和劳动积累工的认识有误区 从调查情况来看，基层一些干部对“两工”认识不足。而农村义务工和劳动积累工的差别是很大的。在性质上：农村义务工是农民为农村公益事业应尽的义务；劳动积累工是农民为集体经济组织提供劳动积累的一种用工。 在投向上：农村义务工主要应投向4个方面，即植树造林、防汛、公路建设、修缮校舍；劳动积累工主要投向2个方面，即农田水利基本建设和植树造林。 在标准上：每个农村劳动力每年承担5～10个农村义务工、10～20个劳动积累工。江苏规定劳动积累工的下限为15个，“两工”合计不超过25个。 在监控上：需要增加农村义务工的，由当地人民政府统筹安排，即乡级政府有权作出规定；需要增加劳动积累工的，由县级以上人民政府批准，即乡级政府无权作出规定。 (四)用工随意性大，透明度不高 一些乡镇干部对“两工”认识不清，混合使用两工，扩大使用范围，随意性很大。有的乡镇“两工”使用无计划，没有履行一定的程序。有的地方不是按劳动力计算，而是按土地、承包人口平均分摊。有些乡镇小城镇建设、广播电视台建设、改厕改水、道路建设占用两工比重较大。有些乡镇灰色用工，从不张榜公布，缺乏有效的监督约束机制。 (五)以资代劳操作不规范 一是有些县和乡镇违反农村劳动积累工和义务工按劳动力负担及以资代劳必须坚持群众自愿的规定，或按人或按承包田，或“人田各半”摊派以资代劳款。有些地方还存在下达以资代劳指标的现象，有的县七八十岁的老人还得上缴50元的以资代劳金。二是代劳工价未经市级统一测算确定，由乡镇自行决定。三是代劳金管理漏洞较多，专款不专用，用途不公开，投入比例失调。如涟水县近两年来劳动积累工以资代劳资金全部用于道路建设，一分钱未花在农田水利上，而该县农田水利建设任务还是相当重的。四是代劳金挪作他用。如用于补贴财政缺口，甚至用于乡镇工业。镇江等地还存在将以资代劳资金用于发放职工拖欠工资的现象。 四、建议和思考 1．广泛宣传，教育农民必须依法承担农村义务工和劳动积累工的义务。即使是集体经济比较发达的地方，也要坚持由农民个人投劳或以资代劳，养成习惯，增强法律观念。 2．进一步明确和细化劳动积累工与义务工的投入及比重。在调查中，基层不少同志反映，目前在“两工”挤占的界定上较难把握，因为从国务院条例的字面解释来看，农村义务工的投向除了规定的4个方面外，其他合理的生产建设内容并没有完全限制使用；而对劳动积累工，也仅明确主要用于农田水利和植树造林。因此，为了便于监管，要进一步明确两工的投向比重。鉴于劳动积累工应优先用于发展生产，江苏的治水任务又很重，植树造林大多可结合水利建设实施，而且可同时使用劳动积累工和义务工等情况，建议明确劳动积累工中投入农田水利基本建设不少于15个工日，或不少于实际投入总量的80％。 3．要把农民自愿多投劳与加重农民负担区分开来。在实际生产需要和农民自愿的前提下，农民多出一些劳动积累工投入农田水利建设，改变生产条件，获得实实在在的效益，是一件好事，应当鼓励和支持。 4．加强“两工”的规范化管理。坚持“合理规划，统一计划；按照程序，落实到户；定额管理，提高效率；张榜公布，接受监督；年终结算，用足用好”的原则，切实加强对“两工”的规范管理，做到用工合法化、管理规范化、监督制度化。 5．严格规范、合理使用以资代劳。是投劳，还是以资代劳，农民有自主选择权。应依法放开限制，让农民自由选择。以资代劳的工价，按规定由市级统一测算，统一作出规定。以资代劳金的管理，必须做到专门账户，专户存储，专款专用，支出透明，接受审计和监督。 6．有关政策需进一步完善。如《江苏省农民承担费用和劳务管理办法》第十五条明确，使用劳动积累工和义务工要统筹安排，在乡村范围内使用。而中央有关文件规定，除抢险救灾、农田水利工程和法律法规已有规定外，义务工和劳动积累工不得跨乡使用。这样，在使用劳动积累工兴办农田水利工程能否跨乡上，两者明显有矛盾。
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