适应社会主义市场经济需要 深化水利建设与管理改革
建设与管理司司长 俞衍升
回顾2000年的工作，在水利建设与管理方面都取得了很大成绩。以堤防工程建设为重点的防 洪工程建设成绩显著。1998年以来共加高培厚各类堤防29000公里，其中16369公里完成堤防断面达标。加强了堤防基础处理，长江堤防重要隐蔽工程完成加固长度146.2公里，护岸长度87.26公里，质量良好，重要江河堤防工程防洪能力得到明显提高。至去年6月，86座病险水库除险加固已完成75座，恢复兴利库容约58亿立方米。国家重点和部属工程项目进展顺利，桃林口水库、观音阁水库已通过竣工验收；南水北调东线穿黄探洞应急加固工程通过交付使用验收；万家寨、满拉、王甫洲工程机组全部投产发电；小浪底、乌鲁瓦提工程各有3台、2台机组投产发电，这些项目主体工程已基本建成，开始发挥综合效益。引黄济津等水源工程也已发挥效益。治淮治太工程进展顺利，望虞河、太浦河已通过竣工初验。对即将开工的大型工程，调整、组建了澧水、百色、尼尔基有限责任公司和临淮岗水利枢纽建设管理局 。
进一步加强了建设管理。部贯彻国务院批转四部委关于加强公益性水利工程建设管理的若干 意见的实施办法即将颁发；贯彻新颁布的《招标投标法》和《工程质量管理条例》的10个配套法规正在制订，可望在今明两年内陆续颁布。造价管理“静态控制、动态管理”试点完成总结工作；审批了新一批的监理工程师和造价工程师和部属单位施工企业的资质等级。实行水利工程建设稽察，对76个防洪工程项目稽察，提出稽察报告46份，下达整改意见函40份，复查项目8项。通过以上工作，加大了指导、监督建设管理的力度，水利工程建设管理水平进一步提高。
对水利工程管理中的突出问题加强了工作。进行了全国病险水库（水闸）普查，完成了除险加固专项规划，加快了除险加固步伐。水管单位改革工作已经启动，部成立了领导小组和课题组，开展了全国普查和典型调查，开始组织制定相关的定额、标准。贯彻中央领导多次批示精神，会同有关部门加强长江河道采砂治理整顿工作，加强河道管理。
我们虽然取得了很大成绩，但是在很多方面仍然不能适应社会主义市场经济和现代化管理的要求。在社会主义市场经济条件下，水利要发展，根本上还是要通过深化改革，适应市场经济的需要。下面就深化建设与管理改革中的几个问题和今年工作重点作个发言。
一、深化水利工程建设管理改革
当前，水利工程建设管理改革不断深入，实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制（ 以下简称为“三制”）日趋规范，水利工程设计单位体制改革即将实施。但是，随着社会主义市场经济体制的不断完善，进一步深化建设管理改革仍然是我们面临的一项重要任务。根据近两年工程建设中存在的问题和形势发展的需要，下面着重讲两点。
(一)转变职能，分类指导，全面落实“三制”。
多年来，以推行“三制”为主线的水利工程建设管理改革取得了很大成效，尤其是近两年来 堤防建设实现三个转变，积极推行“三制”，对于水利工程建设全面实行“三制”具有重要意义。但是，由于大部分水利工程具有公益性，投资多渠道，以国家为主，群众投工投劳、项目较分散、建设环境较为复杂的特点，所以与其它行业相比，水利工程建设与政府关系更为密切。在传统的计划经济观念和地方保护意识的影响下，政府过多干预水利工程项目建设的现象依然存在，市场机制的作用不能充分发挥。这既是建设管理不实、项目责任不清的原因，也是招投标不规范、资金管理违规、质量管理不严等问题的根源，同时也容易滋生腐败。因此进一步转变政府管理项目的职能，实行建设项目管理的政企、政事分开，成为落实“ 三制”的关键。在水利项目管理上，政府职能应该清晰地定位于项目立项的审批人、涉及公益性项目的出资人、项目经营管理特许权的授予人、项目实施和运行管理的监督人。
对于公益性水利项目，政府主要负责筹措公益性部分建设资金；组建、监督项目法人；协调项目外部环境；建立公平竞争的设计、监理、施工等建设市场；下达建设计划、监督资金使用并审计；行使工程质量政府监督职责；确保工程安全。项目法人依靠市场主体，通过实行“三制”，建立有效的激励和约束机制，控制工期、投资和工程质量，对工程项目建设进行管理。在这方面，堤防工程的问题比较突出。由于堤防工程以总体立项，跨越多个市县，建设中，即要加强政府职能，又要落实项目法人责任，需要进一步总结经验，妥善处理。
建设以经营性为主的综合利用水利项目，在设立项目资本金制度的基础上，要进行市场风险 分析，根据产出确定资本金，组成合理的资金结构，保证工程良性运行。按照“公司法”和现代企业制度成立有限责任公司作为项目法人，建立起不是以行政隶属关系而是以资产关系为纽带的公司治理结构，建立为出资人负责的责、权、利统一的运行管理机制。
(二)改革监理、施工单位管理体制，调整结构，提高市场竞争力。
目前全国具有水利工程建设监理资质的单位共有162个，其中甲级62个、乙级42个、丙级58个；具有水利工程监理工程师资格的有16800余人。基本上，这些监理公司都依附于主管单位，没有成为独立的主体。这一方面造成目前水利建设监理专业化、社会化程度不高，未能形成竞争性监理市场，导致出现同体监理；另一方面退休、兼职人员偏多，监理人员总体素质不高。这些弊端在目前大规模堤防工程建设中表现尤为突出。同时，水利系统水利施工企业约有1500家左右，除个别外，均挂靠主管部门。百分之八十以上为三、四级企业。根据对193家一、二级施工企业抽样调查，完全符合一级资质的占2/3，符合二级资质的仅占45％，最低的净资产570万元，年产值仅为200万元。总之，水利施工企业小而散，财务状况差，施工技术、设备力量薄弱，市场竞争力低下。
水利系统建设监理队伍与施工企业的状况，很不适应我国经济形势发展和自身发展的需要， 必须引起我们的高度重视。监理单位应通过管理体制改革，按照政企分开、政事分开的原则，尽快与母体脱钩，成为独立于社会的市场主体，推进监理单位的专业化和社会化，努力建设一批行业性、有公信力的名牌监理公司。
建设部正在会同各行业部门修订水利施工企业资质标准及其管理办法，并将提高资质标准条件，于今年陆续颁布。按照目前状况，不少施工企业将面临降级和失去原有资格的可能 。因此，施工企业管理体制改革势在必行，要运用政策性引导以及水利建设市场的准入和淘汰机制，兼并调整，控制总量，优化结构，培育一批实力雄厚的企业，促进中、小企业向" 专、精”方面发展，以提高市场竞争能力。
二、推进水利工程管理单位改革
经过多年探索，水管单位改革取得了一定成绩，有些地方还取得了很好的成效，但总体上， 水管单位无论在体制上，还是在内部运行机制上还带有浓厚的计划经济色彩，与其它行业相比，改革进程滞后，成为当前水利改革中的突出问题。去年9月部成立了水管单位体制改革领导小组和课题组，加强了对这项工作的领导。目前，按照工作部署，全国水管单位基本情况普查工作正在进行，部课题组对6个省和新疆生产建设兵团共37个水管单位作了典型调查。下一步将在进一步调查研究的基础上，提出改革意见，指导、推进这项工作。
(一)水管单位存在的主要问题
根据1992年开始的水利系统清产核资统计口径，水利系统除水电站外，共有国有水管单位10 589个，约有50余万人，承担着3173亿元水利固定资产的维护运行管理工作。这些水管单位在机构体制、机制、人员、财务状况、资产管理等方面普遍存在诸多问题：
1、水管单位定位 不准、内部运行机制不适应社会主义市场经济要求。目前，水管单位大体上可分成两类：一 类是负责综合利用工程管理的水管单位。这类水管单位大多数为事业单位企业化管理。除了承担工程维护、运行、管理等公益性任务外，还承担着供水、发电、综合经营等经营任务，内部事、企不分，大部分水管单位公益性部分财政不给合理补偿，内部经济实体不是名正言 顺的企业，既不象事业单位，又不象企业。另一类是纯公益性水管单位（如堤防管理单位）。这类水管单位本应由各级财政全额拨款的事业单位，但目前大部分被定为差额拨款单位，有的甚至为自收自支单位。
2、人员臃肿，素质不高。水管单位要接收安置乡镇干部、复转军人、子女就业，人员逐年增加，不断膨胀。据某省对283座大中型水库管理单位统计，共有职工21200人，其中工程管理人员5800人，占27%，多种经营人员11000人，占52%，离退休及其他人员4400人，占21%。大专以上人员888人，占15.2%。这个例子有一定的代表性。从初步了解的情况看，水管单位一般超员一半以上。现有人员中技术人员少，学历层次低，技术力量薄弱，不能满足规范的技术管理需要，更谈不上适应工程管理现代化的需要。
3、经费不足，财务困难。水管单位事业经 费严重不足，不少单位没有事业经费。据目前收到的11个省（市、区）、单列市的普查资料 统计，978个水管单位，43%没有事业费。运行维护经费没有正常渠道，依靠水费、电费、多 种经营收入弥补，只能“先吃饭，后维护”，水管单位人员生活水平低下，工程老化失修。
4、水利固定资产产权不清，公益性、经营性资产没有明确界定。近几年来，社会经济环 境变 化大，有些水管单位产权结构发生了较大变化，水利资产产权组成趋于复杂，产权不清问题 显得更加突出。综合利用工程，公益性资产和经营性资产没有规范的界定办法，针对上述不 同性质的资产如何管理，缺乏研究，资产管理不力。
5、水价低，水费收取困难。据初步调研 分析，农业灌溉用水水价一般为成本价的三分之一，水管单位水费实收率仅达40％左右。主 要原因是没有按照成本确定水价；委托乡镇政府收取，截留和搭车收费现象普遍。
6、社会保障程度低，医疗、养老负担沉重。在社会上已推行社会保障的地区，水管单位普遍没有参加社会保险。以后全面推行事业单位社会保险，按照目前水管单位的经济状况也难以按时足额交纳社会保险费，成为改革中安置分流人员和离退休人员生活保障的一大难点。
(二)水管单位改革思路
由于长期存在的一些深层次原因，目前水管单位举步维艰，水利工程老化失修，巨大的水利工程固定资产不能发挥应有的效益。为了改变这种状况，必须加快水管单位改革步伐。改革的思路是以适应社会主义市场经济条件为导向，明晰产权，改革体制，管养分离，精简人员 ；充分利用现行政策，争取新的政策，畅通经费渠道，建立良性运行机制，提高管理水平。 具体讲：
1、明确水管单位性质。公益性工程水管单位的职能是为公共利益服务，应明确定性为事业单位，经费纳入各级财政预算。综合利用的水利工程应分清职责，对公益性部份的运行管理费用进行补偿，管理单位逐步改革为企业。
2、深化管理单位内部改革，剥离辅助，精干主体，精简机构、人员，减员增效。水管单位内部要将从事公益性服务的和从事供水、发电、多种经营等经营性生产的人员分离，真正做到事企分开。对承担公益性服务的部分按照事业单位管理，通过严格的定岗、定编，精简机构和人员，实行转岗分流，建立能力素质强，技术水平高的精干的管理队伍。将承担经营性生产的经济实体转为企业，严格按企业运行机制运作，有条件的要建立现代企业制度。
3、管、养、修分离，将养、修纳入基本建设管理。 划清管理与养护界限，工程养护费用纳入基建范围，使用部分水利建设基金，工程大修如同 除险加固，纳入基本建设程序，实行“三制”。
4、建立正常的事业经费渠道。按照《水利产业政策》，划分公益性项目（甲类）和经营性项目（乙类），“防洪除涝、农田灌溉骨干工程、城市防洪、水土保持、水资源保护等以社会效益为主，公益性较强的项目”的运行管理费由各级财政预算支付，不足部分由行政事业性规费补足。改变过去按人头计费的做法，每年按照现行财政预算编制规定，根据运行管理定额及其工作量提出下年度经费预算计划，按有关程序批准执行，实行收支两条线。
5、小型水利工程进行产权制度改革。明晰产权，因地制宜地采取租赁、拍卖、转让经营权等多种方式，调动社会力量办水利，管工程。
(三)下步工作
对于水管单位改革，部与省（市、区）水利（水务）厅（局）要按各自职能开展工作。建议各地以适应社会主义市场经济为导向，结合本地区的实际情况，研究本地区的改革方案，开展不同性质、不同类别水利工程管理单位的改革试点工作，以典型带动全面，探索经验、逐步推进。在有关政策出台以前，首先抓好水管单位内部改革。这项工作有一定难度，但是内部改革仍然具有较大空间，已经进行改革的水管单位的实践表明，关键是要进一步提高对改革紧迫性的认识，扎扎实实地开展工作，就一定能取得成效。同时要加强对水管单位改革的宣传，统一水利系统内部的认识，争取相关部门的支持。各流域机构直属管理单位的改革与流域机构改革一并进行。我司将在部领导小组的领导下，在普查和调研工作的基础上，总结各地经验，通过专题研究，吸取有关部委意见，提出改革指导意见，并同时做好相关的基础工作。
三、2001年工作重点
(一)在建设管理方面，要认真贯彻国务院批转四部委“关于加强公益性水利工程建设管理的 若干意见”和部即将颁发的实施意见。进一步加强公益性水利工程，尤其是堤防工程的建设管理。加强项目法人责任制，规范项目法人行为。认真贯彻落实《招标投标法》，抓紧出台配套行业规章制度，规范招投标行为。做好水利建设监理队伍的发展规划和改革施工企业资质管理，研究建设监理和施工企业管理体制改革，逐步建立一批有公信力的名牌监理公司和水利系统施工骨干企业。
(二)在工程管理方面，水管单位改革是当前工作的重中之重。要加强领导，做好水管单位 基 本情况普查，进行专题调查研究，理清改革思路，提出改革方案。各地都要进一步提高认识 ，坚定信心，有计划地开展改革试点工作，总结经验，指导全面，加快改革步伐。
同志们，水利建设与管理面临着繁重的改革和发展任务，在新的世纪里，让我们按照“三 个代表”的要求，以献身、负责、求实的精神，扎实工作，开创水利建设与管理工作的新局面！