邓
坚随着我国改革开放的深入，国民经济的快速发展，市场经济体制和法制体系的逐步健全，人民物质与文化生活质量的不断提高，对防洪保安的要求也越来越高。同时，“人与自然和谐共处，实现经济社会可持续发展”这一新思想、新观念的提出，并且迅速得到广泛共识，充分反映出了时代的要求，它标志着社会的进步和我国经济社会已经进入了一个新的时代。我国的防洪事业要适应“人与自然和谐共处，实现经济社会可持续发展”这一新要求，必须解放思想，更新观念，开拓思路，努力创新，勇于实践，全面构筑现代防洪体系。
一、建立现代防洪体系的必要性
新中国成立以来，党和政府高度重视防洪体系建设，大力实施江河治理工程，我国的主要江河已初步建立了工程防洪体系，开展了水文气象测报预报、防汛通信及计算机网络、防洪法规等非工程防洪措施建设，并为战胜历次大洪水，保障人民生命财产安全和国民经济发展作出了重大贡献，辉煌的成就得到了举世公认。
但是，我国现状的防洪体系还不能很好地适应新形势的需要。除工程体系上存在的问题外，从总体上讲，存在着“一手硬、一手软”的问题，即工程体系相对较“硬”，非工程体系则十分“软”，防洪体系并不完善。我国现状防洪体系基本上是以工程体系为主的，而以对全社会防灾管理为特征的非工程体系则相当薄弱，还没有形成体系。即使是水文气象测报系统、防汛通信系统，以及防洪法规等通常称之为非工程措施，还主要是为防洪工程运行、调度、管理、保护等方面服务的。
工程防洪体系的减灾作用无疑是最为明显和有效的，是一项必不可少的基础性措施，将继续发挥着不可替代的重要作用。然而工程的防灾标准总是有限的，而超标准洪涝的发生是不以人的意志为转移的，人类还不能制止它的发生，所以从某种意义上讲，灾害是不可避免的。同时，也并不是防洪工程的标准越高就越好，高标准工程一旦失事，所造成的灾害程度往往大大超过没有工程或者标准较低的工程的情况。所以，我们在进行江河治理的过程中，不仅要确定适当的防灾标准，而且还应该探索和实施人类适应自然规律的减灾措施。
防洪的根本目的就是要减免洪涝灾害对经济社会造成的损失，保障社会和经济的发展。工程措施和传统的抗洪抢险可以起到减免灾害的作用，而通过对全社会的防灾管理，诸如控制洪水危险地区的社会和经济发展、发布灾害警报、施行救灾社会保障、推行公民防灾教育等非工程措施也可以起到有效的减免灾害的作用。社会的防灾管理有其独到的优点，那就是它不需要以损失自然生态环境为代价，而是通过政策法规来规范社会的行为，引导社会和经济活动向着环境安全的地方转移，使得人与自然能够和谐相处，从而促进社会和经济的良性循环，达到可持续发展的目的，而这正是我国现状防洪体系所欠缺和不足的，急需加快建设步伐。
工程防洪体系和非工程防洪体系是防洪体系的两个方面，两者功能各不相同，相互不能替代，只有把它们有机地结合起来，取长补短，相得益彰，才能形成一个完整的防洪体系，才能真正有效地实现“人与自然和谐共处，实现经济社会可持续发展”的目的。因此，尽快建立适应新时代要求的现代防洪体系是十分必要和迫切的。二、非工程防洪体系的基本架构
非工程防洪体系的功能与工程防洪体系不同，非工程防洪体系是通过对社会的防灾管理，来实现减免灾害的。根据这一特点，非工程防洪体系主要可由灾害风险区管理（国外称洪泛区管理）、救灾保障体系、公民防灾教育等三个部分组成。
1. 灾害风险区管理灾害风险区系指受到洪水威胁区（即江河湖泊沿海沿岸低于洪潮涝水位以下的地区）、山地灾害易发区以及受台风直接影响的地区等。灾害风险区管理就是对易灾地区的社会和经济活动实行控制性管理，通过法律法规来规范社会行为，使灾害高风险区的社会经济活动向低风险区转移，以达到减免灾害损失的目的。
灾害风险区管理主要有两个方面的内容：一是绘制灾害风险区不同灾害频率风险图，规定不同灾害频率风险区内允许和不允许的社会和经济活动内容，如在高风险区内，严禁人员居住、工业企业建设以及严重污染环境物质的生产或存放，在灾害风险区实施湖泊洼地及绿地保护等等，并且以地区性法规的形式立法颁布实施。二是根据上述立法规定和国家相关法规，对灾害风险区实施日常管理，通过执法监督、技术咨询和指导、灾害警报、紧急救助等方式，实现工作目标。
通过灾害风险区管理，控制和逐步调整各种不顾后果的破坏生态环境和过度开发占有土地的行为，从无序的、无节制的与洪水争地，转变为有序的和可持续的与洪水协调共处。使得公民生命财产和地区重要经济设施向安全地区转移。加强灾害风险区的管理，雨洪蓄泄场所将得到有效保护，从另一方面又减轻了防洪工程的压力，促进了防洪工程的安全运行和调度，减轻洪水风险。因此，灾害风险区管理的作用是巨大的。
2. 2 救灾保障体系救灾保障体系的目的是帮助和促进受灾的群众和企业及时有效地恢复生活和生产，减轻灾害对家庭和社会造成的影响，是一项必不可少的措施，应属于社会保障体系的范畴。救灾保障体系主要可以包括：政府救济和补偿、灾害保险、社会捐助等方面。
（1）政府救济和补偿是各级政府的重要职责。政府救济的重点主要是对灾民的吃、穿、住、医实施应急救济，而对于个人和企业的财产损失可以通过保险赔偿。对于蓄滞洪区的运用，国务院已于2000年5月颁布了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，有关政府将依照该《办法》对由于分蓄洪水而受到损失的蓄滞洪区群众实施经济补偿。灾害保险大体可分为两类，一类是商业性保险，属盈利性保险；另一类是公益性保险，属非盈利性保险。商业性保险是采取自觉自愿的原则，近年来我国广大公民的保险消费意识增强，商业性保险事业发展很快，并在近几年洪涝灾害中对部分遭受财产损失的企业和个人实施理赔，起到了积极的作用。但由于参加商业性保险是自觉自愿的，因此不少没有参加保险的个人和企业不可能得到赔偿，损失惨重。公益性保险即洪水保险目前尚未实施。公益性保险的优点是采取强制性保险的方式，要求凡是有水灾发生的地区的企业和个人财产都要参加洪水保险，这样可以有效地解决商业性保险所存在的不足。
灾害保险还是一种经济手段，根据灾害风险区的风险程度实行不同的保费收取制度，即风险越高的地区，收取保费越高，从而促进社会财产向安全地区转移，促进社会经济布局良性循环。
（3）社会捐助。通过采取社会募捐或发售灾害救助彩券等方式筹集救助资金，对受灾地区的灾民实施救助。通过社会捐助行动，解救部分灾民的困难，弘扬中华民族的传统美德和社会正气，形成良性的社会氛围。 3. 公民防灾教育加强公民防灾教育，提高公民对自然规律的认识。只有全体公民自觉地积极地参与防灾减灾，我们的防灾减灾事业才能步入良性循环的机制，我们的社会和经济发展才能得到可靠的环境安全保障。
公民教育的形式是多层面的。对中小学生，自然知识和防灾减灾知识应该进入教科书中，予以普及；对全社会，可以通过广播电影电视、报刊杂志书籍、公益广告宣传、网络信息等媒体，宣传防灾知识；对不同地区，还可以重点宣传本地区的灾害特点和防范措施。
当前在大力实施工程体系建设的同时，应该尽快加强非工程体系的建设，使两者有机地结合起来，才能形成完整的防洪体系。非工程体系不是水利部门一家的事，而是一项跨部门、跨行业、跨地区的工作，各级政府应该尽快把它摆上议事日程，统筹规划、综合协调、分工实施。
（摘自《中国水利》2001年第1期）